В статье автор рассматривает проблемы применения юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства, выявляет особенности реализации мер юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства на основе изучения материалов судебной практики.
In the article the author considers problems of application of legal responsibility for violation of budget legislation, reveals the features of the implementation of measures of legal responsibility for violation of budget legislation on the basis of studying of materials of judicial practice.
Для любого государства бюджетная система представляет особо важное значение виду того обстоятельства, что от ее состояния и функционирования зависит развитие самого государства, общества, а также уровень благосостояния граждан. В целях охраны и надлежащего развития бюджетной сферы действующим законодательством закрепляются специальные меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Необходимость совершенствования мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства обуславливается также необходимостью усиления борьбы с коррупцией в бюджетной сфере.
Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ [4] внес существенные изменения в ч. IV «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения» Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ [2] (далее — БК РФ), которым признана утратившей силу гл. 28 БК РФ. Одновременно БК РФ был дополнен гл. 29 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» и гл. 30 «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение», которые предусмотрены специальные меры бюджетного принуждения за совершение правонарушения, связанного с нецелевым использованием бюджетных средств, невозвратом либо несвоевременным возвратом, с бюджетными кредитами, а также с нарушением условий предоставления межбюджетных трансфертов. Данным законом было предусмотрено и внесение существенных изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ [3] (далее — КоАП РФ), закрепляющего меры административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Специфика бюджетно-правовой ответственности заключается в использовании санкций иных видов юридической за нарушение бюджетного законодательства (административного и уголовного). В этой связи многими авторами отрицается самостоятельный характер бюджетно-правовой ответственности.
Многие авторы указывают на взаимосвязь между осуществлением бюджетного контроля и ответственностью за нарушения бюджетного законодательства [6, с. 230]. В тоже время не в каждом случае осуществление бюджетного контроля влечет за собой применение ответственности за нарушение бюджетного законодательства, как и ответственность за нарушения бюджетного законодательства может применяться без проведения соответствующих предварительных контрольных мероприятий.
Следует обратить внимание на специфические особенности отечественного законодательства, которое разграничивает институты ответственности за нарушения бюджетного законодательства и бюджетную ответственность. Из преамбулы БК РФ следует, что законодательством устанавливаются основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Аналогичное положение закреплено и в п. 2 ст. 1 БК РФ, устанавливающей, что именно БК РФ закрепляет правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Однако привлечение правонарушителя к данной ответственности не отнесено к бюджетному правоотношению.
Согласно ст. 71 Конституции РФ установление бюджетно-правовой ответственности относится к предметам исключительного ведения РФ [1]. Судами подчеркивается, что нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства [9].
Поскольку отношения, связанные с привлечением к ответственности за нарушения бюджетного законодательства, не отнесены законодателем непосредственно к бюджетным правоотношениям, некоторыми исследователями делается вывод о том, что юридическая ответственность бюджетным законодательством устанавливаться не может [7, с. 16].
Некоторые авторы по критерию возрастания степени общественной опасности оснований ответственности за нарушения бюджетного законодательства в ее содержании выделяют бюджетно-правовую, административную и уголовную ответственность [8, с. 454]. Е. С. Алексеева определяет бюджетно-правовую ответственность в качестве ответственности, в рамках которой к субъекту бюджетного правонарушения применяются особые меры публичного государственного принуждения, сущность которых заключается в наступлении негативных последствий для нарушителя, вследствие наложения на него дополнительных обременительных обязанностей, которые предусмотрены соответствующей санкцией бюджетно-правовой нормы, согласно предусмотренному процессуальному порядку [5, с. 4].
На сегодняшний день юридическая ответственность за нарушение бюджетного законодательства является межотраслевым институтом, основания и условия наступления которой регламентируются нормами БК РФ, КоАП РФ. Внесенные законодателем изменения в БК РФ не разрешили всех проблем, связанных с применением именно бюджетно-правовой ответственности ввиду неудачной формулировки основания и состава правонарушения, отсутствием специальных положений, регламентирующих вопросы установления вины, обстоятельств, исключающих привлечение к ответственности, процессуального порядка привлечения к ответственности и т. д. Ввиду несовершенства действующего бюджетного законодательства и не прекращаются спор среди исследователей о самостоятельном характере бюджетно-правовой ответственности.
Исходя из содержания ч. 2 ст. 306.1 БК РФ не понятно, подразумевает ли законодатель здесь административную, уголовную или другую ответственность. Признаем, что такое двойственное правовое регулирование бюджетно-правовой ответственности, безусловно, не может способствовать совершенствованию применения мер ответственности и улучшению бюджетной дисциплины.
Если же правонарушение совершается участником бюджетного процесса, то предусматривается применение одной из мер принуждения, закрепленных ст. 306.2 БК РФ. БК РФ оперирует не термином бюджетное правонарушение, а указывает на совершение бюджетного нарушения как основание ответственности, что, по нашему мнению, лишено всякой логики.
Поэтому необходимо закрепить в БК РФ понятие бюджетного правонарушения с указанием всех его признаков, раскрыть элементы юридического состава ввиду особенностей бюджетных правоотношений. На сегодняшний день в БК РФ отсутствуют также основания привлечения к ответственности; не закреплены обстоятельства, исключающие привлечение лица к ответственности, а также основания освобождения от ответственности.
В случае совершения правонарушения участником бюджетного процесса, то предусматривается применение мер принуждения, закрепленных ст. 306.2 БК РФ. Одной из них является приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). Так, Администрация муниципального образования Темрюкский район обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным приказа Министерства финансов Краснодарского края от 28.08.2014 № 285 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета». ИП Денисенко С. А. получил государственную поддержку по Соглашению от 19.12.2012 № 14 «Об осуществлении деятельности на территории Краснодарского края крестьянского (фермерского) хозяйства сроком на 5 лет» (между Минсельхоз КК и ИП Денисенко) в виде гранта в размере 1 450 000 рублей на приобретение сельскохозяйственных животных овец «Эдильбаевской» породы в количестве 210 голов и по Соглашению от 28.08.2013 № 27 «О предоставлении субсидии» (между администрацией и ИП Денисенко) получил государственную поддержку в виде перечисления субсидии размере 500 000 рублей на возмещение затрат на приобретение племенных и товарных сельскохозяйственных животных овец «Эдильбаевской» породы в количестве 250 голов.
Таким образом, государственная поддержка оказана в отношении одного и того же субъекта — ИП Денисенко С. А., совпадает по форме реализации — перечисление денежных средств из средств краевого бюджета на приобретение сельскохозяйственных животных овец «Эдильбаевской» породы и возмещение расходов на приобретение сельскохозяйственных животных овец «Эдильбаевской» породы, в рамках взаимосвязанных целевых программ, сроки действия, которых совпадают.
При таких обстоятельствах, суд посчитал, что условия предоставления субсидии нарушены [10].
Финансовый орган субъекта Российской Федерации принимает решение о применении бюджетных мер принуждения в отношении муниципальных образований, нарушивших условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Судами отмечается, что решения финансовых органов о применении бюджетных мер принуждения принимаются в отношении публично-правового образования, бюджету которого были предоставлены межбюджетные трансферты, впоследствии использованные с нарушением условий их предоставления. Таким образом, если межбюджетные трансферты были предоставлены из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации для перечисления в местные бюджеты решение Министерства финансов Российской Федерации о применении бюджетных мер принуждения принимается в отношении субъекта Российской Федерации [11].
На основании изложенного, можно констатировать, что процессуальные аспекты применения мер бюджетной ответственности обладают административно-процедурным характером, реализуются властными решениями специально уполномоченных органов. В тоже время применение мер бюджетной ответственности фрагментарным образом регламентируется нормами БК РФ, что обуславливается отсутствием в ч. 1 ст. 306.1 БК РФ понятия бюджетного нарушения, раскрытия признаков состава правонарушения и установления степени виновности лица. БК РФ не оперирует термином «участники по делу о бюджетном правонарушении», не раскрывает их правовой статус и т. д.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 4. — Ст. 445.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.11.2017) // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 27.11.2017, с изм. от 04.12.2017) // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 1.
- Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 31. — Ст. 4191.
- Алексеева Е. С. Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Финансовое право. — 2016. — № 8. — С. 3–6.
- Комягин Д. Л. Бюджетное право России: учебное пособие / под ред. А. Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. -351с.
- Комягин Д. Л. Защита бюджетного процесса: ответственность за нарушения бюджетного законодательства и бюджетные нарушения // Финансовое право. — 2016. — № 7. — С. 15–19.
- Крохина Ю. А. Бюджетное право России. М., 2013. -479с.
- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Российская газета. — № 276. — 2007. — 08 декабря.
- Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2015 № 15АП-5667/2015 по делу № А32–42515/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
- Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 03.08.2016 № 09АП-32787/2016 по делу № А40–219672/15 // СПС «КонсультантПлюс».
