Меры бюджетного принуждения и административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства



Собственная финансовая система определяет внутренний суверенитет государства, без которой ни одна из взятых на себя государством функций не может быть реализована [3]. Противоречивость норм, регулирующих финансовое законодательство, отсутствие правовой определенности и, как следствие, — отсутствие качественного механизма реализации мер ответственности за нарушение финансового законодательства, самым негативным образом сказываются на социально-экономическом развитии государства [9].

Качество правовой охраны бюджетных отношений определяет достижение цели и успешную реализацию задач в области бюджетной политики страны. Настоящая статья посвящена анализу мер бюджетного принуждения и мер административной ответственности, применяемых при нарушении бюджетного законодательства.

Часть IV Бюджетного кодекса РФ [1] скорректирована ФЗ № 252-ФЗ [6] от 23 июля 2013 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» в области регулирования отношений по применению мер юридического воздействия за нарушение бюджетного законодательства: данной корректировкой исключена из текста глава 28, произошла ее замена новыми главами — 29 и 30.

Главой 29 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» в БК РФ введена дефиниция «бюджетное нарушение», отсутствовавшая ранее, и заменившая понятие «нарушение бюджетного законодательства».

Статья 306.1 БК РФ определяет бюджетное нарушение как действие либо бездействие финансового органа, распорядителя (главного распорядителя) бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета, которое совершено в нарушение бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, которыми регулируются бюджетные отношения и соглашения (договоры) о предоставлении средств из бюджета бюджетной системы РФ. Глава 30 БК РФ предусматривает применение бюджетных мер принуждения к нарушителям.

Правоприменителем четко определен круг участников (потенциальных субъектов) бюджетного нарушения, что позволяет определить их перечень как исчерпывающий.

Основания разграничения юридической ответственности лиц, относящихся к участникам бюджетного процесса и не являющихся участниками бюджетного процесса, а также разграничение ответственности юридического лица либо органа публичной власти и ответственности виновного должностного лица определены ч. ч. 2 и 3 ст. 306.1 БК РФ.

Общий порядок и виды применения бюджетных мер принуждения содержатся в ст. 306.2 БК РФ, однако само содержание понятия в указанной статье не раскрыто. Полагаем необходимым проанализировать категорию «меры принуждения».

Теория права различает меры принуждения и меры наказания в отношении совершенного противоправного деяния. Довольно четко описанные в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в Уголовно-процессуальном кодексе РФ меры принуждения направлены на приостановление либо прекращение противоправных действий. Бюджетные меры принуждения, перечень которых содержится в ст. 306.2 БК РФ, имеют смешанную природу. В данной статье содержится перечень мер пресечения, направленных на прекращение противоправного деяния и выражающиеся как бесспорное взыскание суммы средств, предоставляемых из одного бюджета бюджетной системы РФ другому, и мер, которые в праве относятся к способам обеспечения исполнения обязательств: пени, бесспорно взыскиваемые за несвоевременный возврат средств бюджета; сокращение (приостановление) межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций); передача части полномочий получателя, главного распорядителя либо распорядителя бюджетных средств уполномоченному по соответствующему бюджету, а также специфические санкции (бесспорно взыскиваемые суммы платы за пользование средствами, предоставляемыми из одного бюджета бюджетной системы РФ другому.

То есть, меры бюджетного принуждения, их применение, носит правовосстановительный, обеспечительный характер.

Бюджетный кодекс РФ определяет «уведомление о применении бюджетных мер принуждения» [4] как акт, которым запускается механизм их применения. Ч. 5 ст. 306.2 БК РФ определяет их как обязательный к рассмотрению финансовым органом документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, в котором содержатся основания для применения бюджетных мер принуждения в соответствии с БК РФ, а также суммы средств, использованных не по целевому назначению, либо с нарушением условий предоставления (расходования) бюджетного кредита либо межбюджетного трансферта.

Нам представляется неудачным наименование акта с юридико-технической точки зрения: речь должна идти о представлении документа, содержащего требования по совершению определенных действий, а не о уведомлении как документе информационного содержания, поскольку орган финансового контроля обладает властными полномочиями.

В главе 30 БК РФ «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение» определено пять составов правонарушений, которые по описанию запрещенного действий (объективной стороне) частично или полностью совпадают с изменениями и дополнениями в КоАП РФ [2], внесенными Законом N 252-ФЗ. При полном совпадении объективной стороны нами будет дан анализ какого-то одного состава, а в отношении санкций — обоих корреспондирующих друг с другом составов.

Ст. 306.4 БК РФ определяет нецелевое использование бюджетных средств как оплату денежных обязательств и направление средств бюджетов бюджетной системы РФ на цели, частично либо полностью не соответствующие целям, определенным бюджетной сметой, бюджетной росписью (сводной бюджетной росписью), соглашением (договором), иным документом, служащим основанием предоставления средств бюджетов бюджетной системы РФ, а также принятие бюджетных обязательств в превышающих лимиты бюджетных обязательств либо утвержденных бюджетных ассигнований размерами.

БК РФ не определяет содержание понятия «целевое использование бюджетных средств» и не определяет сам порядок их использования, данный порядок не конкретизирован и в подзаконных нормативных правовых актах, что позволяет утверждать, что категория «нецелевое использование бюджетных средств» является явно оценочной. Более того, ч. 1 ст. 306.4 БК РФ определено, что правонарушением является даже частичное несовпадение с целями, но не установлено, в какой мере (на 5 %, 50 % и т. д.). Более того, в новую редакцию ст.15.14 КоАП РФ данное деяние транслировано полностью, а через нее и в корреспондирующую норму Уголовного кодекса РФ. Представляется, что в этом заключается определенная опасность в части привлечения к данным видам юридической ответственности за нечетко описанное деяние.

Рассмотрим бюджетные меры принуждения, которые применяются за нецелевое использование бюджетных средств. Ст. 306.4 БК РФ предусмотрена передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя либо получателя бюджетных средств в результате совершенного нецелевого использования бюджетных средств. Данная юридическая формула содержит целый ряд неопределенностей: в БК РФ нет определения такого субъекта права (участника бюджетного процесса), как «уполномоченный по соответствующему бюджету»; не определен объем (часть) переданных полномочий; не установлен срок, на который изымаются полномочия; не прописан механизм обратной передачи полномочий. Министерство финансов РФ в письме от 11.03.2014 N 02–10–10/10495 «О применении бюджетных мер принуждения за совершение нецелевого использования бюджетных средств» [7] подробно изложило свою позицию по данному вопросу.

Однако, применение указанной меры затруднительно (если вообще возможно) без четких ответов на поставленные выше вопросы.

Анализ ст. 306.5 БК РФ, которой установлены бюджетные санкции за несвоевременный возврат (невозврат) бюджетного кредита позволяет сделать вывод о том, что данные понятия сложно разграничить в отношении временного момента трансформации «несвоевременного возврата» в «невозврат». Полагаем, что речь нужно вести о нарушении срока возврата, для чего необходимо определить четкие критерии календарного исчисления времени применительно к данной норме.

Диспозиция ст. 306.6 БК РФ «Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом» БК РФ также заслуживает аналогичного замечания.

При анализе ст. 306.7 «Нарушение условий предоставления бюджетного кредита» и ст. 306.8 «Нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов» БК РФ обнаруживается, что схема построения диспозиции данных норм основана на том, что любое нарушение условий предоставления бюджетного кредита и предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов карается, если указанные действия не связаны с нецелевым использованием бюджетных средств.

При этом нет четкого понимания, каким образом определяются условия, каковы критерии разграничения «отступления от условий» и «нарушения условий», нет четкой определенности в понимании содержания понятия «нецелевое использование бюджетных средств», добавлено еще одно неопределенное понятие «иное нарушение условий», что создает почву для злоупотреблений.

Полагаем, что необходимо определить процессуальный порядок признания деяния, отличного от нецелевого использования бюджетных средств, нарушением, влекущим юридические последствия в виде применения бюджетных мер принуждения.

Теперь обратимся к анализу ряда административных санкций, внесенных в КоАП РФ Законом N 252-ФЗ. В отношении административных штрафов, налагаемых на должностных лиц, обращает на себя внимание серьезный разброс между минимальной и максимальной суммами штрафа: от 10 до 30 тыс. рублей, а также от 20 до 50 тыс. рублей. Такой значительный разброс создает излишнюю дискрецию у правоприменителя, являющуюся почвой для злоупотреблений правом. Все представленные правонарушения являются существенными по негативным последствиям, поэтому следует применять уровень санкции, близкий к предельному — от 40 до 50 тыс. рублей. Аналогично и с административным штрафом, выраженным в процентах от определенной суммы, — разброс минимального и максимального размера процентов очень дискреционен.

Также мы хотели бы обратить внимание на состав ст. 15.15.6 КоАП РФ, в котором присутствуют юридико-технические ошибки. Статья 15.15.6 КоАП РФ сформулирована следующим образом: «Непредставление, представление с нарушением сроков [1], формирование и представление с нарушением установленных требований сведений (документов), представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности и иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов, исполнения бюджетов, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей».

Диспозиция данной охранительной нормы охватывает разные по степени общественной опасности деяния. В частности, несвоевременное представление бюджетной отчетности существенно отличается от представления заведомо недостоверной отчетности, хотя санкции за совершение данных правонарушений находятся в одних пределах. Хотя далее БК РФ в целом ряде норм использует понятие «бюджетная отчетность», легально оно в БК РФ не определено. Подзаконные акты используют термины «бюджетная (бухгалтерская) отчетность», «отчетность об исполнении бюджетов бюджетной системы», «отчетность об исполнении бюджета» и т. д. Поэтому прежде, чем устанавливать санкцию, необходимо четко определиться с предметом правонарушения, уровнями общественной опасности тех или иных деяний, потенциальными субъектами правонарушения и т. п.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что бюджетные отношения активно развиваются и требуют надлежащей правовой охраны. Нормы БК РФ, регулирующие вопросы правового принуждения в связи с бюджетными нарушениями, и законодательство об административной ответственности за нарушения в данной сфере требуют доработки на концептуальном и юридико-техническом уровнях.

Литература:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 дек.
3. Лахтина Т. А. К вопросу о внутреннем суверенитете государства // Современное право. 2016. N 9. С. 15–19.
4. Об утверждении Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств), о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых приказов (отдельных положений приказов) Министерства финансов Российской Федерации: Приказ Минфина России от 11.08.2014 N 74н // СПС «КонсультантПлюс».
5. Об утверждении форм и требований к содержанию документов, составляемых должностными лицами Федерального казначейства при реализации полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере: Приказ Федерального казначейства от 29.07.2016 N 12н // СПС «КонсультантПлюс».
6. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон от 23.07.2013 N 252-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. N 31. Ст. 4191.
7. О применении бюджетных мер принуждения за совершение нецелевого использования бюджетных средств: письмо Минфина России от 11.03.2014 N 02–10–10/10495 // СПС «КонсультантПлюс».
8. Финансовое право: Учеб. пособие. М.: МосУ МВД РФ, 2017.
9. Шурухнова Д. Н. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства // Актуальные вопросы российского права / Отв. ред. А. Ю. Винокуров. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2016. Вып. 24. С. 72–76.