В статье рассмотрена разница между бюджетными нарушениями и административными правонарушениями.
Ключевые слова: административное правонарушение, должностное лицо, бюджетная мера принуждения, административная ответственность, бюджетное законодательство.
На основании ст. 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) бюджетным нарушением признаются следующие действия:
— нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
— нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию;
— нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета;
— нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов.
В ст. 306.1 БК РФ законодатель определяет понятие бюджетного нарушения, совершение которого является основанием для применения соответствующих мер принуждения в рамках действующего БК РФ.
Частью 1 ст. 306.1 БК РФ определено, что бюджетное нарушение может быть совершено высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком, то есть участниками бюджетного процесса.
Также следует отметить, что контрольные мероприятия могут проводиться и в отношении автономных и бюджетных учреждений. Исходя из положений ст. 6 и п. 1 ст. 152 БК РФ бюджетные и автономные учреждения не являются главными администраторами бюджетных средств, администраторами бюджетных средств, получателями бюджетных средств и не относятся к участникам бюджетного процесса.
Главой 30 БК РФ не предусмотрено применение в отношении бюджетных и автономных учреждений бюджетных мер принуждения, а, следовательно, органом государственного (муниципального) финансового контроля формирование и направление уведомления о применении бюджетных мер принуждения не осуществляются.
Дополнительно в ч. 3 ст. 306.1 БК РФ присутствует уточнение о том, что к должностным лицам могут применяться не только меры принуждения в рамках БК РФ, но и иные меры юридической ответственности, но исключительно при наличии оснований. Законодательством предусмотрены различные виды ответственности, такие как:
— бюджетные меры принуждения (бюджетные нарушения (ст. 306.1 БК РФ);
— Административная (Административные правонарушения (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ);
— Уголовная (Преступления (ч.1 ст. 14 УК РФ).
При этом в БК РФ правовой статус должностных лиц как субъектов ответственности не раскрывается.
Действующее бюджетное законодательство предусматривает наступление юридической ответственности за нарушения, совершаемые в бюджетной сфере. Согласно ст. 7 БК РФ, к бюджетным полномочиям государства относится не только установление различных видов бюджетных нарушений, но и определение порядка и оснований применения надлежащих бюджетных мер принуждения [1]. По утверждению Ю. А. Крохиной, полномочия — это принципиальный элемент, который наравне с предметом ведения, наполняет содержанием компетенцию, определяет ее сущность [5, с. 71].
Соответственно, бюджетная компетенция того или иного субъекта раскрывается через его права и обязанности, без которых бюджетные правоотношения утратят свой смысл. При этом предполагается, что поведение участников бюджетного процесса будет исключительно правовым, а осуществление прав и исполнение обязанностей — в полной мере соответствует требованиям действующего законодательства. Любое совершенное нарушение в бюджетной сфере может стать основанием для применения бюджетных мер принуждения на законных основаниях (ч. 2 ст. 1 БК РФ).
Следует пояснить, что категория «юридическая ответственность», в том числе применяемая к должностным лицам, нарушившим бюджетное законодательство, обладает следующими важными признаками:
а) основанием ответственности выступает совершенное административное правонарушение, содержащее все необходимые элементы состава. Пункт 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях» [4] устанавливает, что виновность лица в правонарушении должна основываться на данных, зафиксированных в протоколе, на объяснениях лица, в отношении которого ведется производство, а также иных данных, имеющих значение по делу;
б) установление факта нарушения с соблюдением требований законодательства. В ст. 28.1 Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) определен исчерпывающий перечень оснований для возбуждения дела об административном правонарушении. В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ, органы и должностные лица, которые возбуждают дело, обязаны вручить потерпевшему копию протокола о правонарушении;
в) в качестве меры административной ответственности применяются соответствующие наказания, перечень которых определен в КоАП РФ;
г) меры ответственности сопровождаются государственным принуждением;
д) нарушение прав и интересов других лиц, вследствие совершенного административного правонарушения, влечет для самого нарушителя наступление отрицательных последствий личного или имущественного характера.
Учитывая указание законодателя в ч. 3 ст. 306.1 БК РФ на возможность несения должностными лицами «ответственности, предусмотренной законодательством РФ», следует отметить, что в КоАП РФ [2] как раз закреплены такие меры административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Речь идет о составах следующих правонарушений, определяемых в диспозициях ст.ст. 15.1, 15.14–15.15, 15.15.1–15.15.16, 15.15.5–1 КоАП РФ. При этом ключевым субъектом по перечисленным правонарушениям выступает именно должностное лицо.
В ст. 2.4 КоАП РФ четко определено, что подлежит административной ответственности только должностное лицо, которое совершило правонарушение при неисполнении или ненадлежащем исполнении своих служебных обязанностей. По общему правилу ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное и виновное деяние, совершение которого влечет наступление административной ответственности по действующему КоАП РФ. То есть, при решении вопроса о привлечении должностного лица к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства необходимо, чтобы для этого были все законные основания.
Следовательно, за нарушение бюджетного законодательства для должностного лица может одновременно наступать административная ответственность по соответствующей статье КоАП РФ и применяться мера бюджетного принуждения, которая выступает своеобразной формой реализации контрольных мероприятий, направленных на стабилизацию бюджетной дисциплины. Бюджетно-правовая ответственность — это применение уполномоченными органами к нарушителям законодательства мер юридической ответственности, возлагающих на правонарушителя дополнительных обременений имущественного характера. Основания для применения мер принуждения сформулированы законодателем в БК РФ, однако, данные меры не являются мерами юридической ответственности.
Все бюджетные нарушения отражены в КоАП РФ в качестве объективной стороны соответствующих административных правонарушений. Разница между бюджетными нарушениями и административными правонарушениями состоит только в субъекте ответственности — бюджетные нарушения могут совершать только некоторые участники бюджетного процесса, административные правонарушения — должностные и юридические лица.
Следует различать бюджетные меры принуждения и административную ответственность, так как оно имеют разную природу, разных субъектов ответственности, регулируются разным законодательством, имеют различные последствия.
Литература:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 15.10.2020 г.) — Режим доступа: Консультант Плюс.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 15.10.2020 г.) Режим доступа: Консультант Плюс.
- Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 27.10.2020 г.) — Режим доступа: Консультант Плюс.
- Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях» // Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.
- Крохина Ю. А. Бюджетное право России: учебник для бакалавриата и магистратуры. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2019.
