В статье автор определяет место и роль прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Выделяются особенности прокуратуры как субъекта системы обеспечения национальной безопасности.
Ключевые слова: прокуратура, национальная безопасность, система обеспечения национальной безопасности.
Традиционно вопросы определения места и роли органов прокуратуры, будь то в системе органов государственной власти или в какой-либо иной «системе», становятся темами непрекращающихся научных дискуссий, что связано в первую очередь с особым статусом органов прокуратуры, не входящих ни в одну из ветвей государственной власти, но обеспечивающих систему сдержек и противовесов, а также надлежащее взаимодействие всех ветвей в механизме разделения властей [6, с. 43–44].
Не останавливаясь на изложении плюрализма мнений о месте и роли прокуратуры в системе органов публичной власти, мы считаем оригинальной позицию профессора Шишкина С. И., Огородова А. Н., что после изменений в Конституцию 2020 года, прокуратура обрела все более четкие очертания государственного органа, который входит в механизм реализации президентской власти в Российской Федерации, содействующий Президенту в осуществлении контроля за эффективностью всех ветвей государственной власти, в защите фундаментальных конституционных ценностей [8, с. 38–40].
Обратившись к Федеральному закону от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» (далее — Закон о безопасности), конкретного перечня субъектов обеспечения национальной безопасности мы в нем не найдем. В самом общем виде в законе определены основные полномочия в сфере обеспечения безопасности Президента Российской Федерации, Совета Безопасности, палат Федерального Собрания, Правительства, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Вместе с тем, условный перечень субъектов обеспечения национальной безопасности, который логично выстраивается в сознании при анализе 2 и 3 главы Закона о безопасности не позволяет отнести к таковым не только всевозможные частные и общественные институты, но и ряд важнейших государственных органов, не относящихся к исполнительной ветви власти (например, суды, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата РФ и т. д.) [1, с. 16–17].
Прокуратура Российской Федерации также не определена как орган обеспечения национальной безопасности. Мы разделяем позицию Ю. О. Карпышевой, что указанное является существенным упущением как самого Закона о безопасности, так и всевозможных документов стратегического планирования в данной сфере [2, с. 89]. Подвергает критике названные нормативные правовые акты и В. Ю. Шобухин за то, что «в них не упоминается ни о прокуратуре, ни о прокурорском надзоре, хотя анализ законодательства, как о национальной безопасности, так и о прокуратуре дает полное основание рассматривать органы прокуратуры в числе ключевых субъектов обеспечения национальной безопасности нашей страны. Подтверждением этому служит исследование их целей, задач, принципов деятельности и функций» [9, с. 10].
Вместе с тем, в связи с внесением в статью 80 Конституции Российской Федерации понятия «органов единой системы публичной власти» и его определением, содержащимся в Федеральном законе от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», как совокупности «федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и органов местного самоуправления» прокуратуру теперь можно вполне обоснованно отнести к государственным органам, входящим в единую систему публичной власти.
В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, определившей систему обеспечения национальной безопасности как «совокупность осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов публичной власти и находящихся в их распоряжении инструментов», прокуратура, на наш взгляд, является тем самым органом публичной власти, осуществляющим свою деятельность по обеспечению национальной безопасности, то есть фактически субъектом системы обеспечения национальной безопасности.
Однако и в системе обеспечения национальной безопасности прокуратура не занимает место рядового субъекта, ее уникальное положение характеризуется рядом особенностей. Первая заключается в ее особом конституционно-правовом статусе, что проявляется как в конституционной природе происхождения прокуратуры как государственного института (ст. 129 Конституции РФ), так и в осуществлении от имени государства надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина. Конституционное положение прокуратуры отчетливо отражено и в названии главы 7 Конституции РФ «Судебная власть и прокуратура», что свидетельствует о закреплении особого статуса прокуратуры в конституционной системе организации публичной власти, наличии институциональной и функциональной связи суда и прокуратуры как основных элементов охраны действующей Конституции [7, С. 122], являющейся ядром правовой системы Российской Федерации, в том числе и системы обеспечения национальной безопасности. Кроме этого, согласно пункту «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование вопросов организации и деятельности прокуратуры находится в ведении Российской Федерации.
Вторая особенность, характеризующая особое место прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности, заключается в том, что с учетом принципа разделения властей как одной из основ конституционного строя, прокуратура является необходимой составной частью механизма «сдержек и противовесов», не входя ни в одну из них. Прокуратура содействует каждой ветви государственной власти наиболее эффективно осуществлять свои функции. Так, законодательной ветви власти прокуратура способствует тем, что обеспечивает постоянный мониторинг исполнения нормативных правил и требований, устанавливаемых законами, оценивает подзаконные акты на их соответствие Конституции РФ и федеральным законам, выявляет пробелы и другие недостатки законотворческой и правоприменительной практики, в рамках имеющихся полномочий участвует в законотворческой деятельности (путем разработки законопроектов, дачи правовых заключений, проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и др.). Для органов исполнительной власти прокуратура является «контролером» правильной реализации предписаний законодателя, который в случае выявления нарушений и недостатков, допущенных органами исполнительной власти при исполнении законов, принимает меры прокурорского реагирования, призванные устранить выявленные нарушения, а также причины и условия, способствующие их совершению, тем самым корректируя деятельность органов исполнительной власти, направляя ее в «законное русло». Для судебной власти в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве прокуратура выступает в роли профессионального участника процесса, содействующего суду составить объективное и верное суждение о существе правового конфликта и законных вариантах его разрешения, а также является представителем государства, отстаивающим его интересы, интересы неопределенного круга лиц, а также лиц, которые в силу возраста, недееспособности и иным причинам не могут самостоятельно защищать свои права и интересы в суде; в уголовном судопроизводстве прокурор осуществляет уголовное преследование в рамках своих полномочий, в частности поддерживает государственное обвинение. Указанные возможности прокурорского влияния в сфере государственного управления оказывают несравнимо позитивное воздействие на уровень обеспечения национальной безопасности России.
Третья особенность, характеризующая особое положение прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности связана с двумя предыдущими и заключается в том, что никакие другие государственные органы не имеют столь широких полномочий при решении многоплановых задач обеспечения национальной безопасности, нежели прокуратура. Это обусловлено целями и задачами, которые поставил перед прокуратурой законодатель, как перед конституционно-значимым органом «высшего» надзора, в связи с чем в распоряжении прокуратуры имеется внушительный арсенал правовых средств надзора и контроля. Следует отметить, что по объему правовых отношений предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере обеспечения национальной безопасности превосходит предмет любого другого направления прокурорского надзора. Надзор за исполнением законов в сфере обеспечения национальной безопасности обеспечивается наиболее широким диапазоном правовых средств выявления и устранения нарушений законов, наносящих вред национальным интересам, а также ему принадлежит ведущая роль в предупреждении правонарушений. Однако снова отметим, что деятельность прокуратуры по обеспечению национальной безопасности не ограничивается одним лишь прокурорским надзором в сфере обеспечения национальной безопасности (что и без того по своему объему превышает деятельность любого другого субъекта обеспечения национальной безопасности), целям обеспечения национальной безопасности служат и другие функции прокуратуры.
Четвертая особенность, характеризующая место прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности, закономерно связана с принципами организации и деятельности самих органов прокуратуры, которые являются базовыми для понимания сущности прокуратуры. К таковым в науке относят принципы законности, единства и централизации органов прокуратуры, независимости, внепартийности (аполитичности), гласности [5, с. 74–81].
Пятая особенность, существенным образом выделяющая прокуратуру среди других субъектов системы обеспечения национальной безопасности, на наш взгляд, заключается в том, что прокуратура обладает надзорными полномочиями в отношении ряда органов публичной власти, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности, являющихся субъектами системы обеспечения национальной безопасности, и фактически на постоянной основе оценивает их деятельность на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Данная особенность важна для определения места органов прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности, поскольку она позволяет выявить также и функциональную роль прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности, которая состоит, на наш взгляд, в сохранении ее традиционного предназначения как надзорного органа. Иными словами, в какой бы системе координат не оказалась бы прокуратура, она всегда останется специфическим органом государственного надзора, что обусловлено ее целями, задачами и принципами. Более того, Конституционный суд Российской Федерации отметил, что федеральный законодатель, определяя компетенцию прокуратуры Российской Федерации, не может не учитывать конституционно-правовую природу этого государственно-властного института, исходя в том числе из исторически сложившегося понимания его роли и предназначения в правовой системе России и ее правовых традиций [4]. Таким образом, помимо того, что органы прокуратуры в своей деятельности охватывают все стратегические национальные приоритеты, фактически являясь одним из самых влиятельных и эффективных субъектов системы обеспечения национальной безопасности, органы прокуратуры правовыми средствами надзора воздействуют также на других субъектов системы обеспечения национальной безопасности, приводя их работу в соответствие с Конституцией и федеральными законами. Справедливо отметить, что никакой другой орган не выполняет подобных задач.
Осмысление места и роли прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности приобретает все большую актуальность в условиях существующей проблемы отсутствия правовой регламентации контроля (надзора) в сфере обеспечения национальной безопасности России.
Так, существенным недостатком действующего Закона о безопасности является отсутствие нормы, определяющей порядок контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности, что негативным образом сказывается на обеспечении национальной безопасности по причинам неисполнения, ненадлежащего исполнения либо игнорирования решений, принятых руководством страны и закрепленных в документах стратегического планирования, таких как Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, стратегии обеспечения отдельных видов безопасности (экономической, информационной, экологической и т. д.). Представляется логичным, что ряд мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования, попросту не исполняются из-за отсутствия механизма контроля и надзора, закрепленного в нормативных правовых актах и реализуемого уполномоченными на то органами [3, с. 50–59].
Следует отметить, что отсутствие конкретизированных норм о контроле (надзоре), либо прокурорском надзоре в сфере обеспечения безопасности страны, вовсе не означает, что исследуемая область общественных отношений находится вне поля зрения компетентных органов, поскольку отношения в области национальной безопасности настолько широки и пронизывают едва ли не все сферы жизнедеятельности личности, общества и государства, поэтому, как прямо, так и опосредованно, органы публичной власти, в том числе прокуратура, в ходе своей текущей деятельности выполняют возложенные на них задачи в сфере обеспечения национальной безопасности. Проблема нам видится именно в отсутствии единого институционального подхода законодателя к правовой регламентации контроля и надзора в сфере обеспечения национальной безопасности, ее разрозненности и бессистемности (к примеру, элементы президентского контроля, парламентского контроля, прокурорского надзора и др.). Мы солидарны с профессором А. В. Мартыновым, полагающим, что «отсутствие четких, единых и взаимосвязанных нормативных положений о контроле и надзоре в сфере безопасности напрямую связано с невключением норм о контроле и надзоре в действующий Закон о безопасности».
На основании изложенного, мы считаем целесообразным дополнить Закон о безопасности главой, посвященной контролю и надзору в сфере обеспечения безопасности, изложив в ней правые основы контроля и надзора, их виды, формы, механизм реализации, и пр., взяв за основу актуальную правовую регламентацию деятельности прокуратуры. При этом прокурорскому надзору за исполнением законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности в данной главе необходимо определить обособленное место, посредством регулирования отдельной статьей (либо статьями), что связано как с особенностями прокуратуры как субъекта системы обеспечения национальной безопасности, так и особым статусом и ролью прокуратуры в правовой системе России в целом.
Литература:
- Капинус О. С., Кардашова И. Б., Рябцев В. П. Прокуратура в системе обеспечения национальной безопасности России / О. С. Капинус, И. Б. Кардашова, В. П. Рябцев // Вест. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. — 2010. — № 6. — С. 12–23;
- Карпышева Ю. О. Прокуратура России как субъект обеспечения национальной безопасности // Прокуратура в системе обеспечения национальной безопасности (Сухаревские чтения): сб. материалов III науч.-практ. конф. / под общ. ред. О. С. Капинус. — М., 2018. — С. 88–95;
- Мартынов А. В. Контроль и надзор в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации / А. В. Мартынов // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. — 2022. — № 11. — С. 50–59;
- По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации [Электронный ресурс]: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 17 фев. 2015 г. № 2-П.– Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»;
- Прокурорский надзор: учебник / под ред. А. Я. Сухарева. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2022. — 480 с;
- Савелов М. А. Особый конституционно-правовой статус органов прокуратуры и особая природа прокурорской власти / М. А. Савелов // Проблемы экономики и юридической практики. — 2014. — № 4. — С. 42–45;
- Ульянов А. Ю. Конституционализация прокуратуры Российской Федерации в системе публичной власти:дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 / А. Ю. Ульянов. — Томск, 2020. — С. 184.
- Шишкин С. И., Огородов А. Н. К вопросу о месте органов прокуратуры в системе органов публичной власти Российской Федерации / С. И. Шишкин, А. Н. Огородов // Сибирский юридический вестник. — 2023. — № 1. — С. 36–41.
- В. Ю. Шобухин. О роли прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности России и проблемах правового регулирования // Прокуратура в системе обеспечения национальной безопасности (Сухаревские чтения): сб. материалов III науч.-практ. конф. / под общ. ред. О. С. Капинус. — М., 2018. — С. 106–113.
