В статье рассматриваются дискуссионные вопросы правового положения прокуратуры РФ в системе государственных органов и органов государственной власти. Особое внимание автор уделяет определению конституционно-правового статуса российской прокуратуры, также проведен анализ ее полномочий, изучены последние изменения в нормативных правовых актах, касающиеся обозначенной темы. Автор приходит к выводу, что прокуратуру России нельзя причислить ни к одной из ветвей государственной власти; она, взаимодействуя в той или иной степени с каждой из них, занимает обособленное место. На основании изученного материала предлагается внести изменения в действующее законодательство, содержащее нормы о прокуратуре.
Ключевые слова: государство, прокуратура, Президент РФ, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, Конституция РФ.
Каждое государство призвано обеспечивать исполнение законов на своей территории, соблюдение и защиту прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, публично — правовых образований. В Российской Федерации важное место в этой системе гарантий занимает прокуратура [5].
Конституция РФ оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти и государственных органов. Не восполняет этот пробел и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202–1, несмотря на прямое указание Конституции на то, что полномочия и функции прокуратуры РФ, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом. Таким образом, современная конституционная модель прокуратуры не дает ответа на этот важный теоретический вопрос, имеющий и практическое значение, поскольку его решение будет способствовать установлению правовой определенности в рассматриваемой сфере общественных отношений, усилению правосознания граждан России, всего общества.
Объектом данного научного исследования выступает современная российская прокуратура. Предметом указанного исследования являются различные доктринальные подходы к пониманию правового статуса прокуратуры РФ, ее места в государственном механизме Российской Федерации.
Целью исследования автор ставит определение и теоретическую конкретизацию специфичного правового статуса органов прокуратуры в России и составление предложения по его уточнению в Конституции РФ.
Перед автором стоят следующие задачи исследования:
– Сформировать положения об уникальности российской прокуратуры среди иных государственных органов не только в плане осуществления ее полномочий, но и ее статуса в целом;
– Предложить в рамках представленной работы внесение изменений в текущее российское законодательство о прокуратуре с учётом вышеизложенного.
В нынешних условиях проводятся попытки вышеназванный пробел восполнить положениями текущего федерального законодательства, в которое постоянно вносятся дополнения, в том числе и в зависимости от расстановки политических сил в обществе.
Спектр предложений, исходящих от ученых и практиков, довольно широк и позволяет говорить о потенциальной возможности отнесения органов прокуратуры к любой из ветвей власти, как закрепленных конституционно (законодательная, исполнительная, судебная), так и обоснованных теоретически (президентская, прокурорская, контрольная) [12]. Выдвигают также мнения о том, что прокуратура не является органом государственной власти в принципе.
В ст. 129 Конституции РФ, определяющей только самые общие вопросы организации прокурорской системы, отмечается, что прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции. Данная статья помещена в главу 7 «Судебная власть и прокуратура». Безусловно, это обстоятельство не означает, что прокуратуру следует включать в судебную власть [7].
Ведь в соответствии со ст. 118 Конституции РФ правосудие в России осуществляется только судом; судебную систему РФ составляют Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Прокуратура способствует свершению правосудия, однако полномочиями по осуществлению правосудия не наделена и таких функций своей деятельности не имеет и поэтому не должна входить в судебную ветвь государственной власти. Тем более в ст. 11 Конституции прокуратура не называется в числе органов не только судебной власти, но и исполнительной и законодательной.
Хотя некоторые учёные рассматривают прокуратуру как подсистему законодательной власти либо как инструмент её реализации. К примеру, Г. Чуглазов считает: «Законы принимаются законодательной властью, а Генеральный прокурор и подчинённые ему прокуроры заботятся о точном и неуклонном исполнении законов. Из этого можно сделать вывод, что полномочия прокуратуры являются одним из инструментов законодательной власти для реализации своих прав». Подобный взгляд на положение органов прокуратуры был характерен для советского этапа развития.
Н. В. Мельников правильно подчеркнул: «Прокуратура сегодня не является и не должна являться органом законодательной власти... порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ… и обязанность его ежегодно представлять Совету Федерации Федерального Собрания РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране ни в коей мере не свидетельствуют о подчиненности либо вхождении прокуратуры в законодательную... ветвь власти».
Итак, мы можем констатировать, что прокуратура не относится к законодательной власти, тем более не является ее контрольным органом. Взаимодействие прокуратуры и законодательной власти в РФ необходимо для удержания друг друга от произвола, как это, собственно, происходит и в рамках взаимоотношений прокуратуры с другими ветвями власти в России.
По мнению С. А. Осипяна, прокуратура вовсе является «подсистемой исполнительной власти», …объясняется это преимущественно характером выполнения прокуратурой своих функций, связанных в основном с исполнительной властью. Стоит учитывать, что максимально эффективного исполнения законов можно будет добиться лишь при гармоничном взаимодействии органов прокуратуры, надзирающих за исполнением законов органами исполнительной власти, осуществляющих в пределах своих полномочий в том числе контрольную деятельность [8]. Значит прокуратура не относится к исполнительной ветви власти, так как объектом надзора первой является, помимо прочего, соблюдение Конституции и исполнение законов федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов.
Г. Н. Чеботарев, анализируя принцип разделения властей в конституционной системе России, делает вывод о том, что наряду с тремя ветвями власти следует выделять и четвертую ветвь — президентскую. Необходимость ее выделения определяется характером и объемом конституционных президентских полномочий, а также прямым указанием Конституции РФ на то, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды [7].
Взаимодействие прокуратуры с Главой государства предопределено: а) порядком участия Президента РФ в назначении руководителя прокурорской системы: только он полномочен представлять кандидатуры Генерального прокурора РФ и его заместителей для их обсуждения в рамках консультаций с Советом Федерации. Также он назначает и освобождает от должности после консультаций с Советом Федерации прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации; иных прокуроров может назначать на должность и освобождать от должности Президент России, если такой порядок установлен федеральным законом; б) обеспечением прокуратурой координации деятельности органов, осуществляющих функцию борьбы с преступностью, которыми, в том числе, руководит Президент РФ (федеральная служба безопасности), путём формирования координационных совещаний, организации рабочих групп, истребования статистической и иной информации (ст. 8 ФЗ «О прокуратуре РФ»); также Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью утверждается главой государства.
Существуют учёные, считающие необоснованным отнесение прокуратуры к системе власти Президента РФ, ведь вышеуказанное свидетельствует лишь об усилении подчинённости руководящего состава органов прокуратуры публичным интересам в противовес ведомственным. Между тем, нельзя не признать повышение фактического влияния главы государства на данный институт, о постепенно усиливающихся полномочиях Президента РФ свидетельствуют изменения конституционных норм о прокуратуре 2020 года.
Многие современные исследователи полагают, что в настоящее время недостаточно выделять только три ветви власти (при том, что президент является главой государства). Например, А. Д. Керимов предлагает выделить так называемую четвертую власть — средства массовой информации, которые, умело манипулируя общественным мнением, оказывают огромное влияние на политический климат в стране, на кадровые перестановки и результаты выборов в представительные и иные государственные органы всех уровней. Однако с данной точкой зрения трудно согласиться, так как средства массовой информации при всем их влиянии на общественное сознание людей нельзя считать органами государственной власти.
Прокуратура, как следует из приведенных точек зрения, не относится ни к президентской власти, ни, тем более, к власти средств массовой информации. Такой подход не позволяет выявить место и роль прокуратуры в системе разделения властей, хотя в нем есть рациональное зерно [7].
По нашему мнению, конституционно-правовой статус органов прокуратуры — особый. В результате длительных исторических и законодательных преобразований прокуратура Российской Федерации окончательно сформировалась в структурно и функционально самостоятельный, независимый государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти, осуществляющий от имени государства надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, а также иные функции.
В случае, если прокуратура РФ будет отнесена к какой-либо ветви государственной власти, это может поставить под сомнение принцип независимости прокуратуры и, соответственно, подорвать ее авторитет и уровень доверия граждан [11].
«Просчеты» в установлении места прокуратуры, безотносительно к тому, влекут ли они усечение полномочий прокуратуры, либо наоборот непомерно расширяют их, чреваты опасными последствиями как для функционирования правоохранительной системы, так и для государства в целом. Именно в этой области теоретические построения должны прежде всего основываться на глубоком познании социальной практики, исключать возможность применения проб и ошибок, приверженность к которому порой демонстрируют реформаторы [6].
Роль прокуратуры в демократическом федеративном правовом государстве определяется тем, что она представляет собой необходимый и надежно работающий государственный институт [9], принимающий меры к устранению любых нарушений законов. Независимость органов прокуратуры является важнейшим условием защиты всех прав и свобод человека и гражданина в России.
Вместе с тем стоит отметить, что прокуратура представляет собой важнейшее государственно-правовое явление, в силу чего законодателю необходимо определить ее точное место в системе государственных органов и органов государственной власти Российской Федерации с учетом содержания осуществляемых ею функций, что в дальнейшем потребует несомненного совершенствования законодательства Российской Федерации.
На наш взгляд, было бы закономерно выделить нормы, касающиеся органов прокуратуры, в отдельную главу Конституции России, этим и обозначив уникальное место данного органа в государственном механизме Российской Федерации.
В заключение хотелось бы привести цитату действующего Генерального прокурора РФ Игоря Викторовича Краснова из его статьи «Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации: генезис и перспективы развития» в 1 выпуске журнала «Права человека» за январь 2024 г.: «Прокуратура в Российской Федерации является ключевым звеном государственной правозащитной системы. Осуществляя надзорные функции, она [прокуратура] обеспечивает реализацию главного конституционного принципа функционирования правового государства — принципа законности, неразрывно связанного с развитием демократии, гарантированной защитой и реализацией прав человека и гражданина, соблюдением социальной справедливости и системой общественного контроля».
Литература:
- Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.]. — Текст: электронный// Официальный интернет–портал правовой информации. — URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 08.10.2023).
- Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СПС Гарант.
- Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СПС Гарант.
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС Гарант.
- Миллерова Е. А. Прокурорский надзор: учеб. пособие. — Ростов н/Д.: Редакционно-издательский центр ФГБОУ ВО РГУПС, 2017. 58 с.
- Дегтярева Н. Н. Прокуратура в системе государственно-правовых институтов РФ / Н. Н. Дегтярева // Управленческое консультирование, 1998. — № 1.
- Куленко О. И. Место прокуратуры в системе государственно — правовых институтов, защищающих права и свободы человека и гражданина / О. И. Куленко // Вестник Челябинского государственного университета, 2007. — № 7. -С. 41–45.
- Надин А. Н. Место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации / А. Н. Надин // Вопросы российской юстиции, 2020. — № 6. — С.99.
- Королев И. А. Прокуратура в системе государственных органов Российской Федерации / И. А. Королев // Закон и право, 2020. — № 8. — С. 130–132.
- Акимова Я. А. Место и роль органов прокуратуры в системе органов государственной власти / Я. А. Акимова // Молодой ученый, 2021. — № 12 (354). — С. 75–77.
- Тюрина Е. Н. Роль и место прокуратуры в системе органов государственной власти / Е. Н. Тюрина // Молодой ученый, 2023. — № 18 (465). — С. 376–378.
- Интернет-ресурс: Администрация города Ставрополя: официальный сайт. Режим обращения: https://xn--80ae1alafffj1i.xn--p1ai/News_divisions/65070/ (дата обращения 08.10.2023).
