Место прокуратуры РФ в системе органов государственной власти



В статье автор пытается определить положение Прокуратуры РФ в современных реалиях, а также провести разграничения между надзорным органом и органами государственной власти РФ, определить их сходства и различия.

Ключевые слова: прокуратура, государство, прокурорская деятельность, надзор, контроль.

Анализ положений отечественного законодательства Российской Федерации позволяет установить, что прокуратура занимает особое положение в системе всех государственных органов Российской Федерации. Согласно ст. 10 Основного закона страны вся власть в стране подразделяется на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

Как указывал один из главных вдохновителей идеи системы разделения властей Ш. Монтескье, она призвана сдерживать органы государственной власти от различного рода злоупотреблений и произвола посредством разделения всей власти между тремя звеньями. Только таким образом можно добиться верховенства естественного права в обществе. Механизмом, с помощью которого возможно обеспечить надлежащий уровень существования конституционного строя страны, является система сдержек и противовесов. Сущность данного механизма проявляется в ограниченности полномочий каждой из властей.

Исходя из содержания ст. 1 Закона о прокуратуре, можно говорить о том, что прокуратура представляет собой систему органов, осуществляющих надзор в различных сферах правовой действительности. Другими словами, прокуратура, действуя от лица государства, осуществляет надзор. Основной функцией прокуратуры является надзор, однако не стоит забывать о других функциях органов прокуратуры. Например, прокурор осуществляет функцию уголовного преследования в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства, возбуждает некоторые дела, возникающие из административных отношений, участвует в судебных заседаниях по гражданским делам и др.

В связи со специфическим характером основной деятельности прокуратуры (надзором) ее вряд ли можно отнести к какой-либо власти также как, в частности, Банк России, Адвокатуру, Общественную палату, Следственный комитет, Уполномоченного по правам человека. В доктрине прокурорского надзора господствует данная точка зрения, с которой мы полностью солидарны.

Некоторыми специалистами справедливо отмечается, что несмотря на то, что упоминание прокуратуры в Конституции Российской Федерации осуществляется наряду с судебной властью, её никак нельзя отнести к ней по следующим причинам:

1. Из анализа законодательства о судебной системе можно заключить, что прокуратура не относится к структурным элементам судебной системы;
2. Суды в России призваны осуществлять одну единственную функцию — правосудие. Прокуратура правосудие не осуществляет.

Однако здесь следует отметить, что отечественная история помнит времена, когда прокуратуру можно было отнести к судебной власти. Например, во времена правления И. Сталина функционировали так называемые «двойки» и «тройки», которые были призваны вершить правосудие над врагами народа. В эти комиссии входили представители как НКВД, так и прокуратуры.

Также стоит согласиться с мнением, что прокуратуру нельзя отнести и к органам законодательной власти. Несмотря на то, что по Конституции СССР 1977 года прокуратура фактически была подконтрольна законодательной власти, в современной действительности с этим согласиться нельзя. Прокурор осуществляет именно надзор за деятельностью законодательных органов с целью обеспечить соблюдение ими законодательства в процессе своей деятельности.

Одним из аргументов, который позволяет говорить о том, что прокуратура в СССР относилась к законодательной власти, являлось право законодательной инициативы у Генерального прокурора.

Полагаю, что данный аргумент не является столь убедительным. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ прокуратуре в лице соответствующих прокуроров не отведена роль проявлять законодательную инициативу. Право законодательной инициативы в современных реалиях принадлежит достаточному кругу субъектов (Президенту, Правительству и др.), однако это никак не говорит о том, что эти субъекты являются частью законодательной власти.

Весьма интересно дело обстоит с отнесением прокуратуры к исполнительной власти. Исходя из анализа Указа Президента Российской Федерации от 21.01.2020 № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в котором упоминаются все исполнительные органы, действующие на сегодняшний день, можно установить, что прокуратура в данном акте не упоминается.

Основной функцией исполнительной власти является деятельность органов исполнительной власти по реализации государственной политики, которая в общем и целом отражается в содержании законов и иных нормативных актах. Корреспондирующей функцией является обеспечение законности и правопорядка посредством привлечения к ответственности.

Некоторые специалисты указывают, что прокуратура призвана обеспечивать исполнение законов, издаваемых законодательной властью. Фактически происходит отождествление прокуратуры с исполнительной властью. Однако прокуратура не обеспечивает непосредственно исполнение закона, она призвана осуществлять надзор за этим процессом.

Таким образом, прокуратура, действительно, является самостоятельной и независимой системой органов, осуществляющих функции по реализации прокурорского надзора.

Как указывалось выше, основной функцией органов прокуратуры является осуществление прокурорского надзора. В связи с этим стоит обратить внимание на сущность данного правового явления.

В теории прокурорского надзора можно встретить мнение о том, что прокурорский надзор представляет собой один из видов деятельности государственного контроля. Иными словами, прокурорский надзор является разновидностью государственного контроля.

Обозначая прокурорский надзор как вид государственного контроля, автор хочет сказать, что все признаки, свойственные контролю, относятся и к надзору. У надзора имеются лишь некоторые дополнительные специфические черты, которые позволяют его выделять в отдельный вид.

Стоит отметить, что в доктрине права вопрос о соотношении контроля и надзора хоть и относится к числу спорных, но некоторые отличительные черты данных категорий являются устоявшимися.

Так, некоторые специалисты совершенно справедливо отмечают, что различие между данными категориями следует проводить по следующим аспектам:

1. Подчинение субъектов;

Контроль обычно осуществляется в отношении субъектов, которые подчиняются проверяющему лицу. Надзор предполагает отсутствие такого подчинения;

2. Вмешательство в оперативную деятельность;

При контроле возможно вмешательство в оперативную деятельность подконтрольного субъекта (например, в рамках трудовых отношений). Органы надзора вправе проверять лишь соответствие деятельности требованиям законности.

Как видим, указанные признаки контроля никак не соотносятся с отличительными чертами надзора. В связи с этим не стоит относить государственный надзор к видам государственного контроля.

Подводя итоги вышесказанному, можно выделить ряд наиболее важных аспектов. Во-первых, прокурорский надзор представляет собой самостоятельный вид властной государственной деятельности, которую вправе реализовывать только органы прокуратуры. Никакие иные органы и лица не вправе осуществлять прокурорский надзор. Во-вторых, прокурорский надзор есть государственная деятельность. Он осуществляется от имени государства, то есть в интересах неограниченного числа лиц. И в-третьих, в число органов и лиц, в отношении которых возможно осуществление прокурорского надзора, входят как государственные органы (например, органы исполнительной власти, Следственный комитет Российской Федерации), так и негосударственные органы и лица (предприятия, учреждения и др.).

Литература:

1. Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. — 2-е изд., изм. и доп. — М.: Норма, 2005.
2. Беляев Валерий Петрович Контроль и надзор: проблемы разграничения // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 4 (77). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kontrol-i-nadzor-problemy-razgranicheniya
3. Воронин Олег Викторович. О сущности современного прокурорского надзора // Уголовная юстиция. 2018. № 11. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-suschnosti-sovremennogo-prokurorskogo-nadzora
4. Гайнутдинова Людмила Александровна, Гайнутдинов Рашид Ибрагимович Концепция разделения властей Ш. Монтескье и ее практическое измерение // Вестник РХГА. 2019. № 4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kontseptsiya-razdeleniya-vlastey-sh-monteskie-i-ee-prakticheskoe-izmerenie
5. Королев И. А. ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ российской федерации // Закон и право. 2020. № 8. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/prokuratura-v-sisteme-gosudarstvennyh-organov-rossiyskoy-federatsii
6. Иванюшко Д. В. К вопросу о праве законодательной инициативы прокурора // Актуальные проблемы экономики и права. 2012. № 2 (22). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-prave-zakonodatelnoy-initsiativy-prokurora-1
7. Полякова М. П. Прокурорский надзор: учебник и практикум для вузов / М. П. Поляков, А. В. Федулов, С. В. Власова, М. В. Лапатников; под общей редакцией М. П. Полякова. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2020
8. Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. — М., 2003, № 2.