Прокуратура РФ в системе контрольно-надзорных органов

This article presents an analysis of the legal status of the Prosecutor's Office of the Russian Federation in the system of State power of the Russian Federation. This article provides both theoretical and practical considerations of the author regarding the role and place of the public prosecutor's Office in the system of State authority. In this regard, there are theoretical proposals for the establishment of an independent system of enforcement authorities and inclusion bodies with autonomous legal status.

Ключевые слова: Прокуратура РФ, система государственных органов, система контрольно-надзорных органов.

Keywords: Attorney-General of the RUSSIAN FEDERATION, the system of State, the system of enforcement authorities.

В современных условиях развития российской государственности проблемы государственного контроля приобретают важнейшую теоретическую и практическую значимость. Политические, экономические и социальные преобразования в Российской Федерации, происходящие в последние 10-12 лет, сопровождаются существенным реформированием системы государственного контроля¹. Существенно изменилась система государственного и общественного контроля в целом, охватывавшая ранее сферы производства, социальной и политической жизни общества. В связи с проводимыми реформами системы государственного контроля коренным образом видоизменились задачи и функции органов контрольно-надзорной власти на федеральном и региональном уровнях, на предприятиях, в организациях и учреждениях.

В этом плане происходящие в стране изменения не могли не затронуть своим воздействием основные институты, осуществляющие государственный контроль и надзор. Практика развития системы контрольно-надзорной власти идет по пути выделения в ее рамках самостоятельных органов и институтов: органа надзора за законностью – Прокуратура РФ, в сфере защиты прав человека – институт Уполномоченного по правам человека и органа финансового контроля – Счетной палаты РФ². Все вышеназванные органы при всем их различии, помимо особого места в системе разделения властей, объединены функциональным единством. Они осуществляют функции контроля, надзора и наблюдения.

Анализируя опыт государственного строительства зарубежных государств, можно сказать, что практика выделения органов контрольно-надзорной власти в особую самостоятельную систему присущ многим зарубежным странам. Например, конституции Франции (1958 г.), Италии (1947 г.), Испании (1978 г.), Сирии (1973 г.), Турции (1982 г.) содержат отдельные разделы или главы, посвященные органам конституционного контроля. Конституция Эквадора (1984 г.) имеет специальный раздел «Органы контроля», в котором говорится о генеральном контролере. Обширная глава «Омбудсмен» содержится в Конституции Намибии (1990 г.)³. Все это свидетельствует о повсеместном определении контрольно-надзорной власти как необходимого элемента современных различных политико-правовых систем.

Прокуратура РФ призвана служить обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

По мнению В.Ю. Шобухина, прокуратура РФ – это многофункциональный орган, что обусловлено направленностью ее деятельности на обеспечение единого законодательного и единообразного правоприменительного пространства на всей территории страны⁴.

В последние годы получил активное обсуждение вопрос о месте органов прокуратуры в системе органов государственной власти.

Правовой статус прокуратуры как органа контрольно-надзорной власти определен в ст. 129 Конституции РФ. Однако данная статья Конституции РФ вообще не относит органы прокуратуры к органам контрольно-надзорной власти. Вместе с тем, данная статья находится в главе, посвященной правовому регулированию судебной власти в Российской Федерации, что порождает много сомнений и споров. Однако стоит заметить, что органы прокуратуры не входят в судебную систему, установленную Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ», и не являются ни судами, ни их структурными подразделениями.

В РФ судебная власть представлена специально созданной судебной системой и осуществляется через судопроизводство. Основу судебной власти составляет совокупность судебных органов, основной задачей которых является отправление правосудия (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ). Федеральным законом «О прокуратуре РФ»⁵ предусмотрены формы участия прокурора в судопроизводстве, однако это далеко не полный перечень полномочий, которые имеются у российской прокуратуры.

Несомненно, главная роль, которая отводится этому органу государственной власти – это надзор за соблюдением законов и надзор за соответствием законам правовых актов.

Однако ряд авторов склонны относить органы прокуратуры к органам законодательной власти, характеризуя прокуратуру по особому порядку назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ Советом Федерации ФС РФ⁶, подотчетности высшему законодательному органу страны.

Тем не менее, прокуратура не может быть отнесена к числу контрольно-надзорных органов законодательной власти, поскольку прокуратура не участвует в принятии законов, что свойственно органам законодательной власти.

В соответствии со ст. 1 и 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, которые от имени РФ (а не от имени или по поручению Федерального Собрания либо Президента) осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, независимо от каких-либо органов государственной власти, обеспечивая тем самым единство законности в масштабах всей страны.

Не является прокуратура и частью исполнительной ветви государственной власти, подтверждением чему может служить и то, что функции органов прокуратуры имеют мало общего с функциями исполнительной власти. Так, полномочия исполнительной власти носят управленческий характер.

Прокуратура не осуществляет управление государственными делами. В отношении органов исполнительной власти прокуратура носит надзорный характер, следя за соблюдением этими органами и их должностными лицами законов и соответствием закону принимаемых ими правовых актов.

Особый интерес вызывает позиция авторов, которые не ограничиваются классической трехзвенной моделью разделения ветвей государственной власти и подвергают ее более детальной, соответствующей особенностям конкретного государства, дифференциации и дополнительно выделяют избирательную, контрольную, учредительную и другие виды власти.⁷

Ввиду этого, по типу данной модели разделения ветвей власти, функции прокуратуры можно отнести к контрольной (надзорной) власти.

Например, М.В. Баглай⁸ относит органы прокуратуры к «органам государственной власти с особым статусом». Тем самым, в России, так же как и любом государстве есть органы государственной власти, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей – законодательной, исполнительной и судебной. В то же время эти органы создаются и действуют на территории РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. По своему статусу они являются независимыми и самостоятельными органами государственной власти.

Р.С. Болдырева также считает, что «в современном государстве власть имеет множество видов и подвидов, в том числе и таких, которые по своему значению не ниже законодательной, исполнительной и судебной»⁹ .

Так, Е.А. Маштакова утверждает, что профилирующая роль контроля в деятельности ряда органов государственной власти позволяет определить его как четвертую (контрольную) государственную власть. «Это вызвано и тем обстоятельством, что отнести к какому-то иному виду власти специализированные контрольные органы без соответствующих оговорок невозможно»¹⁰.

Таким образом, проведя анализ прокуратуры как самостоятельного органа контрольно-надзорной власти, можно говорить о выделении данного органа в отдельную систему государственных органов, таких как Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, наделенных самостоятельным правовым статусом и выполняющие сходные задачи. В связи с этим, многие ученые предлагают построить систему органов государственного финансового контроля, используя методы, обладающие действенностью с позиций преемственности, альтернативности и системности. Пока же эффективность работы контрольно-надзорных органов недостаточна для принятия оперативных решений.

Тем не менее, проведенный анализ правового статуса прокуратуры в контексте иных органов контрольно-надзорной власти в России позволяет сделать вывод, о том, что прокуратура РФ является действенным, многофункциональным органом государственной власти, всецело подчиненным задаче надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.