В статье автор рассматривает особенности внесудебного порядка обжалования действий и решений органов государственного управления и их должностных лиц.
Ключевые слова : внесудебный порядок обжалования, порядок рассмотрения обращений граждан, государственное управление, должностные лица, органы государственного управления, обращение, заявление, жалоба, должностное лицо, уполномоченный орган.
Одной из форм взаимодействия граждан с публичными структурами является их обращение в органы государственной власти и к должностным лицам по причине неудовлетворенности граждан процессами государственного управления, либо при необходимости в защите и восстановлении нарушенных прав и свобод. От того, насколько четко будет регламентирована нормами права процедура внесудебного порядка обжалования действий и решений органов государственного управления и их должностных лиц во многом зависит решение проблемы реализации прав человека, а также их защиты.
Имеющееся у каждого гражданина России право на подачу в государственные структуры обращений (жалоб) определено положениями Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее Закон № 59-ФЗ). Согласно диспозиции ст. 2 Закона № 59-ФЗ, граждане вправе обращаться самолично, отправлять групповые и персональные обращения в уполномоченные органы и их представителям (должностным лицам). Это право граждан базируется на нормативных предписаниях Конституции России (ст. 33). Положения, закрепленные в содержании ч. 2 ст.2 Закона № 59-ФЗ регламентируется значимые принципы рассмотрения/направления гражданских обращений. В частности, речь идет о том, что граждане РФ осуществляют на практике свое право на подачу соответствующих обращений исключительно на добровольных началах и свободно. То есть, ни у кого нет права принуждать граждан к отправлению обращения в уполномоченные структуры. Помимо всего прочего, практическое осуществление данного права ни в коем случае не должно способствовать нарушению свобод и прав прочих субъектов. Это нормативное предписание базируется на общем философском восприятии свободы, согласно которому свобода лица не должна ограничивать свободу окружающих.
В соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона № 59-ФЗ, рассмотрение обращений граждан осуществляется на бесплатной основе. Принцип отсутствия оплаты за рассмотрение жалоб и заявлений граждан призван обеспечить беспрепятственную реализацию конституционных положений о праве граждан обращаться в уполномоченные органы. Здесь не следует путать обращения граждан, регулируемые Законом № 59-ФЗ с заявлениями и жалобами, направляемыми в суды общей юрисдикции и арбитражные суды в порядке, определенном ГПК и АПК РФ. Документы, направляемые гражданами в суд (исковые заявления, апелляционные жалобы и т. д.) облагаются государственной пошлиной. Эти процессуальные документы не следует считать обращениями в смысле Закона № 59-ФЗ, эти обращения осуществляются в рамках гражданского процессуального и арбитражного процессуального права [1].
Точно так же иным, отличным от «обращений» в смысле Закона № 59-ФЗ юридическим институтом являются и обращения (заявления, жалобы), направляемые в рамках уголовно-процессуального законодательства (заявления о совершении преступления, жалобы прокурору или в суд на неправомерные действия лица, осуществляющего предварительное расследование по уголовному делу и т. д.). Такие заявления и жалобы выступают предметом регулирования не административного, а уголовно-процессуального законодательства [2].
В ст. 4 Законе № 59-ФЗ указывается, что понятие «обращение гражданина» рассматривается в качестве отправленных в государственно-властную структуру, орган муниципального самоуправления или их представителям в электронном формате или письменном виде документов, в т. ч. с применением ФГИС «Единый портал Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)». Это может быть жалоба, заявление, предложение, либо обращение в устной форме гражданина в уполномоченный орган. Нам эта трактовка кажется не полностью корректной, потому что она подразумевает дифференциацию обращений граждан на жалобы, заявления и предложения лишь тогда, когда они предоставляются в электронном формате или цифровом виде. Обращения, имеющие устную форму, учитывая положения ст. 4 Закона № 59-ФЗ, не делятся на жалобы, заявления и предложения. То есть, в законодательстве присущая обращению форма поставлена выше его содержательной стороны. Однако, фактически, в обращении в устной форме также могут выражаться жалобы, заявления и предложения. Следовательно, гражданское обращение следует рассматривать в качестве предоставленных устно, в письменном виде или электронном формате жалоб, заявлений или предложений.
Большое количество подходов к раскрытию сущности и содержания понятия «обращения граждан» отмечается в отечественной доктрине права. В частности, в своем научном труде Савоськин А. В. приводит указание на то, что определение «обращение гражданина» необходимо рассматривать в качестве требующего рассмотрения в обязательном порядке выражения воли отдельного индивида или их общности, которое по собственной форме отвечает закрепленным на нормативном уровне правилам и проявляется в виде конклюдентного, устного или письменного требования о практическом осуществлении собственных интересов, свобод прав, адресованное органу местного самоуправления, государственно-властной структуре или публичной организации, а также к их представителям [3].
Исходя из приведенной выше информации, можно дифференцировать такие присущие гражданскому обращению основные признаки: наличие адресата; специализированная форма процессуального плана; действие, образующее объективную сторону; специфический субъект выражения воли; обязательный характер рассмотрения. Представленные признаки обладают достаточным и необходимым характером, а выработанная трактовка обеспечивает юридическую и фактическую характеристику гражданского обращения, а также позволяет их дифференцировать от категорий, являющихся перемежающимися [4].
В своей исследовательской работе Черкесов К. А. говорит о том, что терминологическую единицу «обращение» целесообразно рассматривать в качестве выражения воли индивидом или общностью индивидов, которое направлено публичной-властной структуре или прочему институту, исполняющему государственной функции. При этом, как отмечает правовед, его ориентиром выступает достижение конкретных целей и разрешение сопутствующих задач [5].
Под предложением понимается рекомендация лица, ориентированная на повышение качества и эффективности, действующих нормативно-правовых и законодательных предписаний, функционирования органов местного самоуправления и государственно-властных структур, совершенствование взаимоотношений социального характера, экономических и социальных областей деятельности общества и государства. Предложение способно затрагивать оптимизацией всякую муниципальную или государственную управленческую область. Дело в том, что с точки зрения обычного гражданина законодательные изъяны или проблемные аспекты функционирования структуры с властными полномочиями видны более отчетливо, нежели с позиции должностного лица. Путем анализа предложений граждан органы исполнительной власти или местного самоуправления в рамках собственных правомочий могут в порядке законодательной инициативы направлять в органы законодательной власти соответствующие предложения для оптимизации деятельности управленческого характера и пр.
Под заявлением целесообразно рассматривать выражаемую гражданином просьбу об оказании ему помощи в плане практического осуществления имеющихся у него или у иных субъектов свобод и прав, либо уведомление о нормативно-правовых и законодательных нарушениях, недочетах в функционировании органов местного самоуправления и государственно-властных структур. Также в заявлении может отражаться критика деятельности данных органов и их должностных лиц. По сути, заявление имеет много общего с предложением. Отличие состоит в том, что в предложении гражданин лишь указывает на те или иные законодательные или управленческие недостатки, здесь же гражданин одновременно просит разрешить конкретную ситуацию, препятствующую реализации его прав.
Жалоба гражданина представляет собой просьбу гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц (ч. 4 ст. 4 Закона № 59-ФЗ).
При этом выделение различных видов обращений во многом является условным, зачастую практически невозможно определить, является ли обращение жалобой или заявлением, либо предложением, особенно в случае, если обращение содержит признаки двух видов или всех трех. Например, если гражданин обращается с просьбой восстановить его права, нарушенные вследствие недостатков работы государственного органа, и при этом предлагает свое видение мер, направленных на оптимизацию работы этого органа в целях недопущения аналогичных нарушений в дальнейшем. По сути, здесь усматриваются признаки всех трех видов обращений [3].
Действительно, далеко не всегда можно безапелляционно определить вид обращения, однако в случае, если в обращении усматриваются признаки двух или трех видов, а равно в случае, если гражданин сам неверно оценивает природу своего обращения (например, по содержанию это жалоба, однако гражданин именует ее «предложением»), обращение в любом случае будет принято и рассмотрено, отказ в принятии и рассмотрении обращения по указанным основаниям (невозможность определить вид обращения, ошибочное определение гражданином вида обращения) недопустим, точно также, как и ее возвращение для устранения недостатков — например, если в орган государственной власти поступило «предложение» гражданина, однако по содержанию оно является «заявлением», такое обращение не может быть возвращено гражданину для устранения процедурных недостатков («переименования») и должно быть рассмотрено в общем порядке [6].
По форме обращения граждан могут быть устными, письменными и электронными. В данном случае необходимо отметить, что устные обращения как правило принимаются на приемах граждан должностными лицами органов государственной и муниципальной власти. Устные обращения так же, как и письменные, подлежат обязательной регистрации.
Развитие электронного документооборота, в том числе в сфере взаимодействия с гражданами, выступает одной из основных задач органов государственного и муниципального управления [7]. Направление обращений граждан в виде электронного документа выступает наиболее перспективной формой оптимизации взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с гражданами, особенно через созданный Единый портал. Во-первых, это удобнее заявителю тем, что нет необходимости лично являться в орган государственной или муниципальной власти для подачи обращения. Во-вторых, электронная форма позволяет руководителями органов власти более эффективно отслеживать и контролировать ход и порядок рассмотрения обращения, своевременное направление гражданину ответа и т. д. Представляется, что органы государственной и муниципальной власти должны более активно информировать граждан о том, что обращения могут быть поданы посредством электронного документа [8].
Следует отметить, что закон об обращении граждан придает различное содержание жалобе, заявлению и предложению, вместе с тем, зачастую определить конкретный вид крайне сложно, особенно если в обращении содержатся элементы каждого из них. Даже если вид обращения не вызывает сомнений, гражданин в силу юридической неграмотности может неверно его квалифицировать и поименовать «заявлением» обращение, которое по своей сути является «предложением». Все такие теоретические процедурные недостатки никоим образом не могут являться основаниями оставить обращение без рассмотрения или возвратить ее гражданину для «доработки», поскольку видовая ошибка не отменяет сути «обращения» как такового, соответственно, оно в любом случае должно быть принято и рассмотрено.
Отдельно хотелось бы остановиться на установленных в ст. 5 Закона № 59-ФЗ правах, которые возникают у граждан в процессе рассмотрения их обращений. Порой недостаточно в установленном порядке подать предложение, заявление или жалобу и ожидать ответа в соответствие с нормами закона. Порой возникают сопутствующие обстоятельства, при которых гражданину необходимо выразить требование к уполномоченным органам и (или) должностным лицам о совершении определенных действий. Так закон, с одной стороны, определяет перечень тех прав, которыми граждане вправе воспользоваться в ходе рассмотрения обращений, поданных ими ранее. С другой данной стороны нормой права в то же время закрепляют меру возможных действий со стороны граждан [1].
Так, считаем важным уточнение законодателя о праве гражданина дополнить ранее поданное обращение документами или материалами, которые, по его мнению, могут помочь в решении вопроса по существу, и являются дополнительными к первоначальному обращению. Также гражданин может обращаться к уполномоченным органам и (или) должностным лиц с заявлением об истребовании дополнительных материалов, включая их электронную форму. Законодатель, таким образом, предоставил обращающемуся во внесудебном порядке гражданину в полной мере использовать все законные способы для подтверждения своей позиции, тем самым дополнительно гарантируя ему конституционное право на защиту.
Если гражданин в момент подачи (направления) заявления (обращения, жалобы) в уполномоченный орган (должностному лицу) по какой-либо причине не предоставил в качестве дополнительных аргументов те или иные, имеющие отношение к рассматриваемому вопросу, документы, он имеет право это сделать в силу ст.5 Закона № 59-ФЗ, причем как бумажном, так и в электронном формате. При возникновении необходимости внести ясность в проблемную ситуацию, которая составляет суть обращения гражданина, а также и в том случае, когда в распоряжении гражданина не оказалось необходимых ему материалов, и не представляется возможным самостоятельно их истребовать у их владельца (обладателя), гражданин вправе запрашивать содействие в их истребовании у представителя уполномоченного органа. Здесь вступает в действие бытовой принцип. Иной раз проще и быстрее запросить о помощи уполномоченный орган (должностное лицо) в получении у третьего лица необходимой дополнительной информации, чем самостоятельно пытаться реализовывать конституционное право (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ) на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом [1]. В случае, если запрашиваемые документы или материалы находятся в ведении должностного лица, то это также дает право гражданину их востребовать. Такая ситуация возможна, если гражданин изъявит желание ознакомления с теми нормативными источниками, или иной информации, отражающей определенную служебную специфику, включая бумаги, содержащие правила делопроизводства уполномоченного органа, на основании которой будет приниматься решение по содержанию ответа на его обращение (заявление, жалобу). Причем, необходимые документы могут истребоваться так же как в бумажном, так и в электронном виде. Также и сам запрос на истребование материалов может быть направлен в электронной форме. Стоит также уточнить, что понятие «электронная форма» предоставляет возможность широкого понимания этого термина. Под осуществление действий в указанной электронной форме вполне подходит как заполнение стандартизированной, выложенной на официальном сайте конкретного уполномоченного органа, формы, так и отправка электронного письма в адрес соответствующего уполномоченного органа (должностного лица), а также оставление тематического запроса (записи) в блоге на странице должностного лица. Тем более, что в последнее время государственные и муниципальные органы стремятся к расширению он-лайн общения с гражданами. Очевидно, что такая процедура предоставляет гражданину благоприятную возможность по ускорению получения необходимой или интересующей его информации по поданному ранее обращению (заявлению, жалобе), что в свою очередь сокращает и время рассмотрения обращения (заявления, жалобы).
Положения ч. 2 ст.5 Закона № 59-ФЗ регламентируют для граждан определенные ограничения в части имеющихся у них права на изучение тех или иных материалов или документации, связанных с сущностью обращения, поданного ими. Когда вследствие подобного ознакомления происходит затрагивание интересов, свобод и прав прочих субъектов, либо, когда в данных документах отражается конфиденциальная и защищаемая законодательством информация, то лицу может быть выражен отказ в удовлетворении просьбы.
Необходимо также выделить значимость регламентированного положениями этой статьи гражданского права на изучение материалов/документации, касающихся смысла и сути рассмотрения поданного гражданином запроса-обращения. Поскольку данное право вытекает из Конституции РФ (ч. 2 ст. 24), то уполномоченные органы в обязательном порядке должны обеспечить для всех граждан возможность изучения материалов и документации, затрагивающие их свободы и права, когда другие условия не регламентируются действующими законодательными предписаниями. Отказ гражданину в представлении для рассмотрения им материалов и документации подкреплен обоснованиями только тогда, когда должностное лицо решит, что есть вероятность затрагивания или по факту затрагиваются интересы, свободы и права прочих субъектов [1].
В данных обстоятельствах появляется вполне закономерный вопрос об интеграции исключения в нормативное предписание этой статьи. Так как, если лицо запросит разрешение (согласие) со стороны иных субъектов, чьи права, свободы и интересы потенциально могут быть подвергнуты нарушению, на изучение документации, есть возможность получения такого разрешения/согласия. Однако, в диспозиции ст. 5 ФЗ № -59 из данного правила нет исключений. Наряду с этим, видится рациональным и обоснованным определить возможность получения обращающимся лицом согласия у третьих лиц, интересы, свободы и права которых затрагиваются вследствие изучения им соответствующих сведений (материалов и документов). Тем более, что использование в тексте статьи применительно к интересам третьих лиц термина «затрагивает» порождает возможность для вынесения оценочных суждений о степени возможного нарушения чьих-то прав. Действительно, синонимичным по смыслу к этому термину будут: «задевать, касаться, прикасаться, притрагиваться», что может свидетельствовать и незначительности. В совокупности с отсутствием альтернативы в виде проведения переговоров и возможного достижения согласия третьего лица, такая формулировка предоставляется нам открытой возможностью для формального ограничения в праве на получение информации.
Приведем пример оспаривания в Конституционном Суде РФ (КС РФ) данной нормы по схожей ситуации. Так, в определении КС РФ от 7 февраля 2013 г. № 134-О «По жалобе граждан Андреевой Татьяны Алексеевны и Юрченко Даниила Вадимовича на нарушение их конституционных прав положением пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» было проанализировано нормативное содержание п. 2 ст. 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». КС РФ привел указание на то обстоятельство, что регламентируемое подвергнутым оспариванию нормативных предписанием ограничение на выдачу гражданскому лицу материалов и документации для ознакомления, связанных с сущностью поданного им запроса, подразумевает, что наделенная соответствующими правомочиями госструктура в определенных ситуациях выражает гражданскому лицу отказ от представления доступа к этой информации, руководствуясь тем, что раскрываемые в ней обстоятельства, затрагивающие интересы, свободы и права прочих субъектов, хоть и не защищается законом непосредственно, но относится к категории данных, которые воспрещены или ограничены в распространении на российской территории законодательными предписаниями федерального значения [9].
Следующее условие-основание, наделяющее уполномоченный орган (должностное лицо) правом отказать гражданину в его затребовании вспомогательных материалов и документации при анализе обращения, связано с появлением ситуации, когда в документации, рассмотреть которую пожелало гражданское лицо, содержится информация ограниченного доступа. Положения Федерального закона от 27.07.2006 г. № -149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определяют, что информация длится на две категории: информационные данные ограниченного доступа и являющиеся общедоступными. Положения ст. 9 Закона № -149 определяют условия (основания), касающиеся ограничения доступа к информационным данным. Понятие конфиденциальности может рассматриваться с точек зрения государственной либо коммерческой тайны, служебной информации или персональных данных. При получении обоснованного по данной норме отказа в процессе истребования дополнительных документов и материалов, гражданин заинтересован в детальном понимании, насколько запрашиваемая им информация реально (легитимно) подпадает под понятие конфиденциальности [1]. Так, в ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485–1 «О государственной тайне» именуются те сведения, который императивно закрепляются в качестве государственной тайны. Это такие сведения, как: сведения в военной области; некоторые сведения в области экономики, науки и техники; сведения в области внешней политики и экономики; сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также в области противодействия терроризму; сведения в области обеспечения безопасности лиц, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты. Развивая нормативные предписания данного Закона № -149, Президентским Указом от 30.11.1995 г. № -1203 утвержден список информационных данных, относящихся к гостайне, а также определены госструктуры, наделенные правомочиями по распоряжению такой информацией. Эти акты нормативного порядка обладают императивным характером.
Наряду с этим, в диспозиции ст. 7 Закона РФ № -5485–1 представлен список информации, не подлежащей включению в категорию «гостайна» и засекречиванию. Следовательно, в ряде случаев такие сведения могут запрашиваться гражданами. Среди этих информационных данных выделяются такие, как информация: о катастрофах и ЧС, которые представляют потенциальную опасность для здоровья и жизни населения, их последствиях, об официальных прогнозах и пр.; о фактическом статусе демографии, санитарии, здравоохранительной системы, экологии, культуры, образования, с/х-сферы, преступной активности; о соцгарантиях, компенсациях и льготах, которые государство представляет населению, должностным лицам, организациям, учреждениям и предприятиям; о случаях нарушения гражданских и человеческих свобод и прав; об объемах золотого резерва и валютных госрезервах РФ; о здоровье наивысших должностных лиц РФ; о случаях несоблюдения законности государственно-властными структурами и их представителями.
Очень важное положение рассматриваемого Закона РФ № 5485–1 касается последствий для должностных лиц, которые приняли решение о засекречивании поименованных в ст. 7 сведений, а также в случае если должностные лица приняли осознанное решение о включении данных сведений в целях их сокрытия в перечень носителей сведений, составляющих государственную тайну. В этом случае, с учетом причиненного такими действиями обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба виновные должностные лица несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность. Причем, у граждан появляется право судебного обжаловать подобных решений [1].
Что касается отнесения информации к сведениям, подпадающим под понятие коммерческой, служебной и (или) иной тайны, установление требования на соблюдение в отношении такой информации режима конфиденциальности, установление ответственности за придание этой информации гласности (публичной огласке), все это регулируется в той или иной степени нормами различных федеральных законов и подзаконных актах. Единого документа принято в этом вопросе не было. Так, Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» регулирует отношения между субъектами права в области порядка установления, изменения и прекращения особого информационного режима под грифом коммерческой тайны, по поводу и в том случае, если маркированная коммерческой тайной информация в той или иной степени имеет действительную либо возможную ценность с точки зрения коммерции, при условии ее неизвестности для третьих лиц. В соответствии со ст. 3 Закона № 98-ФЗ коммерческая тайна представляет собой режим конфиденциальности информации, позволяющей ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду.
Однако, следует учитывать, что лишь в случае реального наличия действительной или потенциальной коммерческой ценности при условии ее сокрытости от третьих лиц, либо, когда эти лица не могут иметь законного основания свободного доступа к данной информации, и при этом лицо, обладающее данной информацией, предпринимает осознанные меры к сохранению ее в тайне, информация несомненно будет составлять коммерческую тайну. При этом, законодатель право выбора критерия отнесения той или иной информации к информации, представляющую коммерческую тайну, а также установления перечня и состава данной информации оставляет за обладателем такой информации.
В постановлении Правительства от 3 ноября 1994 г. № 1233 установлено понятие служебной информации, подлежащей ограниченному распространению, определен порядок работы с такой служебной информацией [10]. Но такой режим определяется в качестве обязательного к исполнению для федеральных органов исполнительной власти. По аналогии подобные нормативные акты принимаются в региональных органах исполнительной власти, а также в органах муниципального самоуправления. Стоит отметить, что принцип установления властными структурами режима ограниченного распространения для служебных документов оставляет возможности для злоупотреблений. Вместе с тем, понятие служебной информации в сфере следствия, медицины, налогов, адвокатских ограничений обосновано существует.
Под защитой федерального законодательства также находится информация, относящаяся к профессиональной тайне и информация о персональных данных физических лиц (Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»). Например, в ст. 9 Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» закрепляется положение об обеспечении конфиденциальности сведений о защищаемом нормами данного закона лицах. В ст. 311 Уголовного кодекса России устанавливается запрет на разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников уголовного процесса.
Отдельной системной проблемой становится смысловое качество содержания ответов, которые граждане вправе получить от уполномоченных органов (должностных лиц), как ответ по существу поставленных в обращении (заявлении, жалобе) вопросов, что декларируется ч. 3 ст. 5 Закона № 59-ФЗ. Это скорее тема для отдельного исследования, с учетом распространенности канцеляризмов, отписочных тенденций и, в некоторых случаях, явно проявляемого непрофессионализма. Образцовый ответ, как правило, имеет логическую структуру, включает в себя четкую однозначную и понятную формулировку принятого по поставленным в обращении вопросам решения, мотивировочную часть, где разъясняются причины и основания принятия именно такого решения, и при необходимости содержать перечень планируемых в связи с этим мер.
Рассмотрим те исключения, когда процедура рассмотрения обращения гражданина будет идти по отдельному порядку рассмотрения. Перечень таких оснований установлен в ст. 11 Закона № 59-ФЗ, и расширительному толкованию не подлежит. В статье формулируется причинно обусловленный список обращений, поданных в ненадлежащей форме, что влечет за собой право уполномоченных органов и должностных лица ответа не давать, либо существуют иные причины оставить такое обращение без ответа.
Перечень состоит из обращений:
– в которых не указаны фамилия гражданина;
– в которых обжалуются судебные решения (в этом случае гражданину направляется ответ, с разъяснениями процедуры и порядка обжалования, указанного в обращении судебного решения);
– содержащие нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членам его семьи;
– которые не поддаются прочтению;
– из текста которого невозможно определить суть предложения, заявления или жалобы;
– содержащие вопросы, на которые неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства;
– содержащие вопрос, ответ на который размещен в соответствии с ч. 4 ст. 10 Закона № 59-ФЗ на официальном сайте данных уполномоченных органов (в таких случаях гражданину направляется ответ, в котором по протоколу содержится электронный адрес официального сайта, где уже состоялось размещение ответа на вопрос, содержащийся в обращении);
– ответ на которые не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну (в такой ситуации гражданину направляется ответ, в котором его ставят в известность о невозможности ответить ему по существу поставленного вопроса, по причине запрета либо недопустимости разглашения сведений).
В ч. 5.1 ст. 11 Закона № 59-ФЗ закрепляется правило, предписывающее направить гражданину письменное уведомление с информацией о переадресации поданного им письменного обращения в тот уполномоченный орган или тому должностному лицу, которые обладают компетенцией принимать решения по поставленным гражданином в обращении вопросов, при условии того, что первоначально гражданин направил свое обращение в орган, не обладающей необходимой компетенцией для ответа на его вопрос.
Подводя итог, делаем вывод, что даже в случае невозможности уполномоченному органу (должностному лицу) предоставить гражданину ответ на его обращение по существу, ввиду наличия обстоятельств, установленных ст. 11 Закона № 59-ФЗ, у уполномоченных органов существует обязанность отреагировать во всех указанных в ст. 11 случаях путем дачи разъяснений причин не предоставления ответа, а отдельных ситуациях гражданину должно разъяснить правильный порядок его действий.
В случае, если полученный гражданином ответ (а также решение, действие либо бездействие) на его письменное обращение (заявление, жалобу), по тем или иным причинам его не будет устраивать, либо гражданин будет не согласен с содержанием полученного ответа (решения, действия либо бездействия), основываясь на норме ч. 4 ст. 5 Закона № 59-ФЗ, гражданин имеет право на обращение с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с российским законодательством. Другими словами, гражданин имеет право на обжалование принятого по его обращению решение в административном порядке в вышестоящий орган или руководителю того должностного лица, которое при рассмотрении обращения гражданина дало не устроивший его ответ. Кроме того, законодатель наделяет гражданина правом обращения в суд. В таком случае процедура обжалования в суде должна будет проходить в соответствии с предусмотренными КАС РФ правилами. Важно отметить, что КАС РФ содержит соответствующую главу 22, совпадающую, по сути, и устанавливающую процедуру подобного обжалования [1].
Также, ч. 5 ст. 5 Закона № 59-ФЗ за гражданином закрепляется право обратиться в тот же уполномоченный орган на этапе неоконченного рассмотрения его обращения с заявлением о прекращении рассмотрения ранее поданного им обращения (заявления, жалобы). При этом не обязательно приводить причины такого решения, либо давать объяснения.
Следует отметить, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления уделяют все больше внимания вопросам организации работы по обращениям граждан с целью создания условий для полной реализации права граждан на обращение. Например, в Администрации Указом Президента РФ от 17 февраля 2010 г. № 201 создано специальное Управление по работе с обращениями граждан и организаций. Сегодня во многих министерствах и ведомствах, включая контрольно-надзорные ведомства, внедрены электронные формы подачи жалоб и ответов на них. Они позволяют упростить процедуру регистрации обращений граждан и должностных лиц, повышать исполнительскую дисциплину, своевременно обеспечивать рассмотрение заявлений и подготовку ответов на них заявителям. Запущен цифровой проект для работы с жалобами предпринимателей на незаконные действия со стороны правоохранительных органов. Этот электронный ресурс содействует снижению административного давления на бизнес-сообщество со стороны правоохранительных органов, а также является основой для защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности [11].
Вышеизложенное позволяет сделать вывод. Внесудебный порядок обжалования действий и решений органов государственной власти и иных должностных лиц реализуется посредством института обращений граждан и представителей организаций в органы государственной власти. Данный институт в целом шире «ведомственного» обжалования, и включает в себя не только жалобы, но также заявления и предложения — все вместе это объединено в институте «обращений». При этом очевидно, что каждый вид обращения так или иначе связан с воздействием граждан на органы административного управления — прямое воздействие имеет место при направлении жалобы, в рамках которой оспариваются конкретные действия (решения) органа власти, так и посредством, например, предложений о совершенствовании деятельности органа административного управления во избежание нарушений прав граждан в дальнейшем.
Литература:
- Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» / Пешкова (Белогорцева), Х В., Баранов, И. В. Бондарева, Э. С. Майборода, В. А. — Специально для системы ГАРАНТ, 2020. — Текст: непосредственный.
- Спирина, О. Н. Обращения граждан в органы государственной власти: проблемы теории и практики / О. Н. Спирина. — Текст: непосредственный // Вестник Белгородского юридического института МВД России. — 2020. — № 7. — С. 190–196.
- Савоськин, А. В. К вопросу об использовании термина «Обращение» в российском законодательстве / А. В. Савоськин. — Текст: непосредственный // Актуальные проблемы российского права. — 2019. — № 6. — С. 74–80.
- Савоськин, А. В. «Обращения граждан» как правовая категория / А. В. Савоськин. — Текст: непосредственный // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения РАН. — 2022.— С. 455–459.
- Черкесов, К. А. Конституционное право на обращение в органы публичной власти в государствах-членах СНГ и странах Балтии: сравнительно-правовое исследование: специальность 12.00.02 «конституционное право; муниципальное право»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Черкесов К. А.; ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». — Москва, 2010. — 196 c. — Текст: непосредственный.
- Миронов, М. А. Обращения граждан как конституционно-правовой институт: Проблемы реализации: специальность 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право»: диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук / Миронов М. А.; Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. — Москва, 2002. — 289 c. — Текст: непосредственный.
- Бобылева, М. П. Управленческий документооборот: от бумажного к электронному: вопросы теории и практики / М. П. Бобылева. — Издание 3, переработанное и дополненное. — Москва: Термика, 2022. — 430 c. — Текст: непосредственный.
- Галиева, М. М. К вопросу о цифровизации обращений граждан в органы власти / М. М. Галиева — Текст: непосредственный// Роль местного самоуправления в развитии государства на современном этапе: Сборник научных статей по итогам IV Всероссийской научно-практической конференции, посвященной Дню местного самоуправления, Стерлитамак, 30 ноября 2021 года. Том Вып. IV. — Стерлитамак: Башкирский государственный университет, 2021. — С. 39–42.
- Определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2013 г. № 134-О «По жалобе граждан Андреевой Татьяны Алексеевны и Юрченко Даниила Вадимовича на нарушение их конституционных прав положением пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» //Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 4 марта 2013 г.
- Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности» от 3 ноября 1994 г. № 1233 // Собрание законодательства Российской Федерации 2005 г. № 30 ст. 3165 с изм. и доп. в ред. от 06.08.2020.
- Цифровая трансформация государственного управления: мифы и реальность: доклад НИУ ВШЭ: к XX Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, 9–12 апреля 2019 г., Москва / [Д. Ю. Двинских, Н. Е. Дмитриева, А. Б. Жулин и др.; под общей редакцией Н. Е. Дмитриевой]; Высшая школа экономики — национальный исследовательский университет при участии Всемирного банка. — Москва: Изд. дом Высш. шк. экономики, 2019. — 43 с. — Текст: непосредственный.
