Разграничение подведомственности и подсудности дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц в судах общей юрисдикции



Статья посвящена проблеме разграничения подведомственности и подсудности дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти в судах общей юрисдикции. Рассмотрение категорий и элементов предмета судебного разбирательства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти, сможет разрешить проблему разграничения данной категории дел между административным и гражданским видами судопроизводств, также проработке ее процессуальных правил.

Ключевые слова: административное судопроизводство, предмет судебного разбирательства, критерии разграничения, Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации.

В наше непростое время, когда страна переживает время непростых испытаний, от эффективности взаимоотношений граждан и чиновников зависит уровень социальной напряженности в стране. Так, каждый день органы государственной власти, местного самоуправления и учреждения, осуществляющие публично-значимые функции, решают множество социальных, бытовых, жилищных и других проблем тысяч граждан нашей страны, в том числе по обращениям граждан (предложений, жалоб, заявлений), которое защищено законом (ст. 33 Конституции РФ [1]; ч. 1 ст. 2 Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [2]). Количество обращений увеличивается с каждым годом. Так, например, если в адрес руководства Республики Саха (Якутия) (далее — РС(Я) в 2018 году поступило 5 157 обращений (в 2019 году — 6 132, 2020 году — 7 506) то в 2021 году граждане и организации в 2021 году обращались 8 568 раз [3].

С механизмом оперативного решения проблем населения по огромному количеству и многообразию спектров вопросов, волнующих граждан, в органах государственной власти и местного самоуправления возникают определенные трудности, связанные как с несовершенством законодательства в отдельных сферах жизнеобеспечения, так и из-за недостаточной компетенции должностных лиц, рассматривающих то или иное обращение.

Институт оспаривания решений и действий (бездействия) должностных лиц на протяжения всех этапов развития имел сложности практического применения процессуальных норм. Действовавшее до 2016 года постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» от 2009 года (Отменен Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36) также не в полной мере устраняло существующие коллизии.

В результате неправомерных решений, распоряжений, приказов, письменных отказов чиновников, действующих от лица органов государственной власти, органов местного самоуправления и учреждений, осуществляющих публично-значимые функции, нарушаются права граждан, создаются препятствия к осуществлению их прав и свобод, либо на них незаконно возлагается обязанность или ответственность, что логично приводит к обращению в суд с заявлением об оспаривании действий и решений чиновников по защите нарушенных прав (ч.2 ст. 46 Конституции Российской Федерации). Данная возможность была раньше предусмотрена и в Гражданском процессуальном Кодексе (далее — ГПК РФ)» [4] и в главе 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ)» [5]. Но с введением 15 сентября 2015 года Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ)» [6] рассмотрение категории дел по оспариванию решений и действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления была «изъята» из гл. 25 ГПК РФ, а существовавший ранее подраздел III ГПК РФ (статьи 245–261.8) утратил силу в связи с принятием Федерального закона № 23-ФЗ [7] и процессуальный порядок рассмотрения судами административных дел с участием лиц или организаций пострадавших от решений, действий (бездействия) органов власти регулируется теперь главой 22 KAC РФ. Хотя КАС во многом «перенял» процессуальные правила из ГПК РФ и АПК РФ, такие как предъявление искового заявления, исполнение судебных актов — из ГПК РФ, правила освобождения от доказывания обстоятельств, признанных сторонами — из АПК, новшество все же есть — в виде административного искового заявления.

Фактом, имеющим ключевое значение для судебного разбирательства по вышеуказанной категории дел что в ГПК РФ, что в КАС РФ, является — принятие оспариваемого решения или совершение оспариваемого действия (бездействия) органами государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих (рис. 1).

Рис. 1. Предмет оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих (составлено автором)

В утратившем силу Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (далее — Постановление № 2) в п. 1 давались разъяснения административных актов как решение, действие (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. введено новое уточнение к раскрытию объёма понятия «решение»: «к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений» [8].

Также по правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ могут быть оспорены письменные решения, имеющие ненормативный характер, для которых законодательством установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам), содержанию.

По разъяснению Верховного Суда РФ решения властей могут быть приняты не только в письменной, но и в электронной форме (в частности, в автоматическом режиме, что с введением электронного документооборота при оказании государственных и муниципальных услуг, а также ситуацией в связи с пандемией коронавируса является как нельзя своевременным), так и в устной форме (например, выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, которые осуществляют государственный надзор и контроль, муниципальный контроль.​

Учитывая научно-технический прогресс и темпы внедрения информационных технологий во все сферы общественных отношений, действия наделенных публичными полномочиями органов и лиц могут совершаться в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, например посредством размещения информации в сети «Интернет».

Бездействием, в частности, признается неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

В качестве примера бездействия наделенного публичными полномочиями лиц рассмотрим случаи из Обзора судебной практики судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции за второе полугодие 2021 года.

Прокурор по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Сахалинской области, по причине выявленных нарушений в ходе проведения прокурорской проверки по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, действуя в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд к ФКУ ЛИУ-3 УФСИН России по Сахалинской области, УФСИН России по Сахалинской области с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по устранению нарушений требований санитарных норм на пищеблоке и в банно-прачечном комплексе лечебного исправительного учреждения.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. приведен перечень решений и действий госорганов и должностных лиц, которые могут быть оспорены в судебном порядке.

Так, акты налоговых, таможенных проверок, а также акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии с Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [9], не могут быть предметом оспаривания, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений. При этом граждане могут оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки (принятые по результатам проверки решения), например, отказ в возврате налога, решение о приостановлении операций по счетам, решение о взыскании налога, отказ в предоставлении налогового вычета и т. д.

В порядке административного судопроизводства подлежит проверке акт (решение), являющийся документом властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащим обязательные предписания, распоряжения, нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущие неблагоприятные последствия для участников правоотношений. К таковым документом, например, относится акт обследования земельного участка, содержащего вывод о противоправном деянии лица и являющийся основанием для принятия решения по вопросу возбуждения дела об административном правонарушении. Так, по материалам судебной практики судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции за 2021 год [10], 24 августа 2020 года главным специалистом управления муниципального контроля Окружной администрации г. Якутска составлен акт обследования земельного участка, расположенного в г. Якутске, согласно которому Н., помимо находящегося в его собственности земельного участка, самовольно занял земельный участок площадью 500,6 кв.м., расположив на нем часть двухэтажного капитального объекта, контейнер и ограждение. В акте указывалось на наличие в действиях Н. признаков состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ.

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением об обжаловании данного акта обследования земельного участка, Н. указал, что он составлен с нарушениями требований действующего законодательства, а также нарушает его права и охраняемые законом интересы.

Решением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 24 марта 2021 года административное исковое заявление Н. удовлетворено, акт обследования земельного участка признан незаконным.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РС(Я) от 7 июня 2021 года решение суда первой инстанции отменено, производство по административному делу прекращено, так как суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что акт обследования земельного участка не относится к решениям, порядок судебного обжалования которых регламентирован главой 22 КАС РФ, он не возлагает на административного истца никаких обязанностей и не содержит властных предписаний, за неисполнение которых может наступить ответственность.

Судебная коллегия кассационного суда признала данный вывод неправильным, поскольку оспариваемый акт обследования земельного участка следует рассматривать как документ властно-распорядительного характера, затрагивает права и законные интересы Н. [11].

Таким образом, предметом судебного разбирательства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих является проверка фактов «нарушения прав, свобод и законных интересов, создания препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или незаконного возложения каких-либо обязанностей» граждан и организаций в решениях, действиях (бездействии) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Однако, в перечень актов, названных законодателем в пункте 2 части 1 статьи 8 ГК РФ, включают не только административные акты, порождающие гражданско-правовые последствия, но и акты индивидуального характера, принятые органами государственной или муниципальной власти, также порождающие гражданские права и обязанности, но не имеющие административный характер, которые также могут выступать предметом судебного разбирательства по правилам главы 22 КАС.

Проведенный комплексный анализ общих положений проблемы разграничения подведомственности и подсудности дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти в судах общей юрисдикции позволил сделать следующие выводы:

1. Анализ опубликованных работ по теме исследования показывает, что вопросы теориипубличного производства исследовались давно: достаточно большой объем работ ученых-цивилистов, посвященных институту оспаривания государственных органов. Так, А. Т. Боннером, Ю. А. Поповой, Ю. Н. Стариловым, Д. М. Чечотом был разработан понятийный аппарат административной юрисдикции и публично-правовых отношений, выявлены процессуальные особенности, права и обязанности субъектов административных и иных публичных правоотношений.

Теоретико-методологические основы публичного производства были заложены Д. Н. Бахрахом, С. В. Никитиным, О. В. Исаенковой и другими. Процессуальные особенности рассмотрения стали предметом исследования М. И. Горлачевой, Н. В. Спицыной, Т. В. Ширяевой и других.

М. С. Павловой [12] была проведена обширная диссертационная работа по изучению процедуры оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих в гражданском процессе, тогда как А. А. Гатин [13] рассмотрел специфику производства по делам данной категории дел в гражданском и арбитражном процессе.

Как видно, все вышеуказанные исследования ученых-процессуалистов и экспертов проводились до 2015 года и связаны с гражданским процессом, поскольку ранее данный институт находил свое законодательное закрепление в Гражданско-процессуальном Кодексе.

На протяжении последних 7 лет (после принятия КАС) в теории процессуального права среди экспертов разгорелись «нешуточные» споры и в результате дискуссий сложились прямо противоположные мнения к оценке норм принятого КАС РФ. С критическими замечаниями административного процессуального права, регламентирующего особый вид судопроизводства выступили многие теоретики права [14, 15, 16]. Так, А. Т. Боннер [17,18], Т. В. Сахнова [19, 20] подвергают сомнению саму самостоятельность процессуально-правовых норм КАС РФ. П. И. Кононов [21], Е. В. Овчарова [22] подчеркивают «гражданско-процессуальную версию административного судопроизводства». Следовательно, наличие «животрепещущих» вопросов теоретического осмысления и разработки процессуальных «тонкостей» административного судопроизводства и административно-процессуального законодательства в Российской Федерации, вынуждает взглянуть на ситуацию с точки зрения обновления и модернизации правовых норм в сфере процессуальных норм.

2. С введением положений, изложенным в части 1 статьи 1 КАС РФ, казалось бы, не осталось каких бы то ни было вопросов касательно процесса «обеспечения доступности правосудия для граждан и организаций при рассмотрении споров с органами государственной власти и органами местного самоуправления».

Однако, до сих пор, на практике возникают сложности с выбором процедур судопроизводства, когда одни и те же дела рассматриваются судами по правилам ГПК, а другими — в порядке административного судопроизводства [23, с.71].

Вместе с тем, положения действующего законодательства содержат нормы, в соответствии с которыми Верховный Суд принял решение о том, что некоторые дела из публичных правоотношений надлежит рассматривать в соответствии с положениями гражданского судопроизводства. Так, проблемы определения характера спорного правоотношения в своей основе порождает проблемы в практической сфере где найдётся немало примеров, когда одни и те же дела рассматривались одними судами по правилам ГПК РФ (далее ГПК), а другими — по правилам КАС.

3. Одна из попыток отграничить круг дел, при рассмотрении которых не применяются правила административного судопроизводства, принадлежит Верховному Суду РФ в письме от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/15 «О категориях гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции в исковом порядке» [24]. Критерием, позволяющим сделать правильный выбор вида судопроизводства, был указан характер правоотношений, который предопределяется не только участием в этих правоотношениях таких органов, но и тем, что их участники не обладают равенством. Один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому, при этом избранная лицом форма обращения в суд (административное исковое заявление или исковое заявление) не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства. В июне 2022 года Верховный Суд снова обращается к данному вопросу, подчеркивая в качестве основополагающим критерия — характер правоотношений, исходя из которых возникла соответствующая спорная ситуация. Но данный критерий, по нашему мнению, недостаточный и требует дополнительных уточнений.

4. Оспаривание в разных видах судопроизводства (административном и гражданском) действий (бездействия) органов исполнительной власти составляют лишь часть единой деятельности судов по отправлению правосудия. Отличительные черты оспаривания действий (бездействия) органов власти в разных видах судопроизводств заключается в особенностях самого предмета оспаривания, затронутых прав и свободы лица, подавшего иск. Однако, поскольку данный вид судебных разбирательств входит в деятельность судов, невозможно не отметить общие черты, которые присущи каждому виду судебного оспаривания действий (бездействия) органов исполнительной власти.

Для решения проблемы разграничения подсудности и подведомственности дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих предлагаем внести законодательно в административное судопроизводство следующие предложения;

— снять установленные в КАС запреты и ограничения, связанные с недопустимостью в одном административном исковом заявлении выдвигать иные требования, для того чтобы в одном процессе стало возможным как начать, так и завершить начатую защиту, и тем более защиту нарушенного права со стороны публичных органов власти. Это касается требований оспаривания ненормативных актов, требований об обжаловании действий органа государственной власти (должностного лица), которые приняты на основании нормативного акта, и требований имущественного характера, содержащихся в одном исковом заявлении и рассматриваемых в одном процессе;

— ввести возможность одновременного предъявления требования о признании незаконным решения, действия или бездействия органа власти или должностного лица и требования о компенсации морального вреда, причиненного таким решением, действием или бездействием.

По мнению автора, реализация указанных предложений позволит повысить эффективность механизма правового регулирования процесса оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398; http://www.pravo.gov.ru. 16 октября 2022 г.
2. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 27 декабря 2018 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060; http://www.pravo.gov.ru. 27 декабря 2018 г.
3. Данные отчета исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) о результатах деятельности за 2021 г. [Электронный ресурс] / https://ulus.media/article/40184 (дата обращения: 20.10.2022).
4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 7 октября 2022 г.) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532; http://www.pravo.gov.ru. 7 октября 2022 г.
5. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (ред. от 7 октября 2022 г.) // СЗ РФ. 2002. № 30. С.3012; http://www.pravo.gov.ru. 7 октября 2022 г.
6. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 11 июня 2022 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 20 июня 2022 г.) // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 2391; http://www.pravo.gov.ru. 11 июня 2022.
7. Федеральный закон от 08.03.2015 № 23-ФЗ (ред. от 21 декабря 2021 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1393; http://www.pravo.gov.ru. 21 декабря 2021 г.
8. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 2022. № 149.
9. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ (ред. от 14 июля 2022 г.) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Российская газета. 2020. № 171; http://www.pravo.gov.ru. 14 июля 2022 г.
10. Обзор судебной практики судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 марта 2022г. / http://www.vsrf.ru. [Электронный ресурс] (Дата обращения 26.10.2022).
11. Решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 24 марта 2021 г. по делу № 2–3256/2022 [Электронный ресурс] / https://www.sudact.ru/regular/ (Дата обращения 26.10.2022).
12. Павлова М. С. Оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих в гражданском процессе: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.15. М., 2011. С.5.
13. Гатин А. А. Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в гражданском и арбитражном процессе: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.15. — Саратов, 2011. С.14.
14. Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство и КАС РФ: к прекращению дискуссии о его отраслевой процессуальной принадлежности, уникальности, самостоятельности, избыточности или несостоятельности // Судебные и несудебные формы защиты гражданских прав: сб. статей / отв. ред. Д. Г. Фильченко. М., Инфотропик Медиа, 2020. С. 96.
15. Громошина Н. А. О единстве процесса и месте административного судопроизводства в системе российского права: продолжение дискуссии // Административное право и процесс. 2018. № 3. С.42.
16. Громошина Н. А. О принципе активности суда в административном судопроизводстве // Вестник гражданского процесса. 2019. № 4. С. 97.
17. Боннер А. Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации: миф или реальность, или Спор процессуалиста с административистом // Закон. 2016. № 7. С.24.
18. Боннер А. Т. Предисловие к учебнику по административному судопроизводству, или Краткая история российской административной юстиции // Вестник гражданского процесса. 2019. № 4. С. 31–51.
19. Сахнова Т. В. Административное судопроизводство: проблемы самоидентификации // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 9. С.45.
20. Сахнова Т. В. Процессуализация КАС РФ как зеркало процессуальной эволюции // Там же. 2018. № 4. С.11.
21. Кононов П. И. О конституционно-правовых основах понимания сущности и структуры административного процесса, административного судопроизводства и административно-процессуального законодательства в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2019. № 9. С.9.
22. Овчарова Е. В. Административное судопроизводство при разрешении налоговых споров в судах судебной системы Российской Федерации: место в процессуально-правовой системе и концепция административного судопроизводства по делам о нарушениях налогового законодательства // Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 27.
23. Горбунова (Коршунова) И. В. Проблемы определения вида судопроизводства по делам об оспаривании действий (бездействия) и решений органов // Вестник Хакасского государственного университета им. Н. Ф. Катанова. 2022. № 3. С.71.
24. Письмо Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/15 «О категориях гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции в исковом порядке» // СПС «КонсультантПлюс»