В статье рассмотрены существующие в правовой доктрине подходы к определению понятия территориальная организация местного самоуправления, проведен анализ их содержания, дано авторское определение.
Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная организация, муниципальное образование, муниципальная власть.
Территориальная организация местного самоуправления является специфичным, свойственным сугубо отрасли муниципального права правовым институтом. Вместе с тем, в доктрине муниципального права на сегодняшний день отсутствует единообразный подход к понятию территориальной организации местного самоуправления.
Так, О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев определяют территориальную организацию местного самоуправления как институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения [5, с. 342]. То есть авторы понимают под территориальной организацией местного самоуправления правовой институт отрасли муниципального права, позволяющий правовыми способами определить территориальную организацию местного самоуправления.
Иной точки зрения придерживается С. А. Авакьян, который считает, что территориальное устройство местного самоуправления указывает на территориальные пределы определенной муниципальной власти и ее уровень [1, с. 70]. По мнению автора, оно позволяет определить ту территорию, на которой муниципальная власть осуществляет решение вопросов местного значения, а также вид муниципального образования.
Не самую удачную, на наш взгляд, формулировку предлагает А. Н. Максимов, определяющий территориальную организацию местного самоуправления как один из видов территориальной организации государства. Территориальная организация местного самоуправления, по его мнению, означает деление государства на самоуправляющиеся единицы (муниципальные образования) [6, с. 13]. Полагаем, что данное утверждение не в полной мере соответствует принципам самостоятельности местного самоуправления и не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. У муниципального территориального устройства совсем иное предназначение, нежели у административно-территориального устройства, иные основания, иная социальная роль, и, хотя муниципальное территориальное устройство отчасти взаимодействует с административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации, вряд ли следует считать его разновидностью территориальной организации государства.
Несколько иную, но также противоречивую формулировку предлагает В. А. Черкасов, определяя публично-правовой институт территориальной организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации как процесс, включающий в себя проведение комплекса мероприятий, связанных с изменением его территориальной организации, исходя из политических социально-экономических потребностей развития субъекта Российской Федерации и Российской Федерации в целом [8, с. 73]. На наш взгляд, определение правового института через категорию процесса неоправданно искажает сложившийся в юридической доктрине подход к понятию «правовой институт».
Представляет интерес позиция E. A. Кодиной, которая связывает муниципальное территориальное устройство, в первую очередь, не с организацией государства, а с территориальной организацией общества: «Территориальная организация общества — это пространственная организация жизни людей, сложившаяся на определенном этапе социально-экономического развития» [4, с. 61]. По мнению автора, она включает в себя, прежде всего, размещение населения и отраслей экономики, территориальное разделение труда, экономическое и национально-этническое районирование, а уже в последнюю очередь — территориально-политическую и административно-территориальную организацию государства.
Позиция E. A. Кодиной о связи муниципального территориального устройства не с интересами публичной власти (с точки зрения управляемости территорий), а с интересами местного населения (с точки зрения общности и простоты реализации интересов и доступности публично-властных услуг), перекликается с позицией Е. C. Шугриной, которая совершенно справедливо указывает, что среди критериев определения территории муниципального образования должны непременно присутствовать общность социально-экономических интересов населения, наличие необходимой социальной и коммунальной инфраструктуры, при этом в ряде случаев нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения (например, скотоводство) и связанный с ним образ жизни (кочевое или хуторское хозяйствование). Как представляется, в условиях развития ряда регионов к социально-экономическим интересам необходимо присоединить тесно связанные с ними этнокультурные, а также отдельно выделить демографический аспект «нарезки» муниципальных территорий [9, с. 85].
Достаточно спорную с позиции практической применимости формулировку предлагает В. Ф. Бурьянов, который определяет территориальную организацию местного самоуправления как основную публично-правовую форму институирования локальных территориальных образований, имеющих определенное организационное строение [2, с. 7]. То есть автор понимает под территориальной организацией местного самоуправления определенный вид муниципального образования из списка установленных видов государством муниципальных образований, наиболее подходящий для организации местного самоуправления на данной территории.
По мнению И. А. Иванниковой, территориальная организация местного самоуправления представляет собой упорядоченную организацию муниципальной власти в целях обеспечения ее эффективного функционирования в рамках обособленной территории с четко установленными границами [3, с. 8]. Однако мы не можем полностью согласиться с данным подходом, поскольку в нем, на наш взгляд, отсутствует важнейший элемент формирования и изменения границ и статуса муниципального образования, а именно мнение (воля) самого населения муниципального образования.
С эффективностью функционирования местного самоуправления связывают территориальную организацию А. В. Малько и С. В. Корсакова: «Территориальная организация местного самоуправления представляет собой упорядоченную организацию местного самоуправления в целях обеспечения его эффективного функционирования в рамках обособленной территории с четко установленными границами» [7, с. 127]. По мнению авторов, в рамках конкретного вида муниципального образования существует определенная структура организации местного самоуправления и ее пространственные пределы с установленными границами, в рамках которых наиболее вероятно организовать эффективное самоуправление.
По нашему мнению, в основе определения понятия «территориальная организация местного самоуправления» должны лежать социолого-правовые аспекты общности и возможностей удовлетворения социально-правовых интересов местных жителей при минимизации конфликтности местных отношений. Оно должно также отображать инструментальный момент, представляя территориальное устройство как средство достижения эффективности местного самоуправления. В противном случае искомое определение не будет иметь прикладную значимость.
Таким образом, в целях устранения противоречий в правоприменительной практике считаем необходимым сформулировать авторское определение территориальной организации местного самоуправления следующим образом: территориальная организации местного самоуправления — это способ формирования и функционирования объединения населения на определенной местности для возможности удовлетворения интересов населения с учетом социального, экономического, географического, демографического факторов с целью достижения эффективности самоуправления.
Литература:
- Авакьян, С. А., Баженова, О. И., Лютцер, В. Л., Ежукова, О. А. Муниципальное право России [учебник] / С. А. Авакьян, О. И. Баженова, В. Л. Лютцер, О. А. Ежукова. — Москва: Проспект, 2021. — 656 с.
- Бурьянов, В. Ф. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации: Конституционно-правовые вопросы теории и практики: специальность 12.00.02 «Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право»: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Бурьянов Виктор Федорович; Пермский государственный университет. — Челябинск, 2004. — 28 с.
- Иванникова, И. А. Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа: специальность 12.00.02 «Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право»: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Иванникова Ирина Анатольевна; Ставропольский государственный университет. — Ставрополь, 2006. — 28 c.
- Кодина, Е. А. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Е. А. Кодина. — Москва, 2010. — 107 с.
- Кутафин, О. Е., Фадеев, В. И. Муниципальное право Российской Федерации [учебник] / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. — Москва: Проспект, 2011. — 669 с.
- Максимов, А. Н. Территориальная организация местного самоуправления в России: проблемы совершенствования правового регулирования: специальность 12.00.02 «Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право»: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Максимов Андрей Николаевич; Московская государственная юридическая академия имени О. Е. Кутафина. — Москва, 2010. — 27 с.
- Малько, А. В. Муниципальное право России [учебник] / А. В. Малько. — Москва, 2010. — 398 с.
- Черкасов, В. А. Территориальная организация местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: специальность 12.00.02 «Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Черкасов Владимир Алексеевич; Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ — Москва, 2006. — 195 с.
- Шугрина, Е. С. Муниципальное право Российской Федерации [учебник] / Е. С. Шугрина. — Москва: Проспект, 2007. — 664 с.
