Авторы статьи проводят обзорный анализ правового статуса особо охраняемых природных территорий с целью выявления коллизий и пробелов законодательства Российской Федерации в данной области. В настоящее время, существует необходимость пересмотра правового регулирования особо охраняемых природных территорий в связи с постоянно развивающимися общественными отношениями и необходимостью своевременной актуализации законодательства. Автором проводится оценка социальной обусловленности обеспечения охраны определенных природных территорий и делается вывод об эффективности действующих в законодательстве норм, регулирующих указанную сферу.
Ключевые слова: экологическое право, экология, природные объекты, особо охраняемые природные территории.
Российская Федерация является уникальной и очень богатой страной с точки зрения наличия в ней почти всех природных ресурсов, наличия множества природных территорий, представляющих собой национальное достояние. В связи с чем, одной из важнейших задач Российской Федерации является своевременное обеспечение охраны особых природных территорий от всевозможных рисков и угроз. На исключительную значимость природных территорий также указывает Конституция Российской Федерации, которая провозглашает, что:
– земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории;
– земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;
– владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц;
– каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам [1].
Как указывают И. С. Щепанский и К. В. Жигадло, «в правовой доктрине отсутствует четкое понимание экологической зоны, а правовые нормы, регулирующие порядок их определения и предусматривающие ограничения для природопользователей, пока не выделились в отдельный правовой институт» [6]. С данным утверждением можно согласиться, так как понятия экологические зоны и экологическое зонирование можно встретить в названиях статей федеральных законов, а также, наиболее часто, в доктрине права.
Анализ доктрины права и правоприменительной практики позволяют прийти к выводу, что экологическое зонирование может выражаться в различных правовых категориях, к примеру, классификация земель по целевому назначению, а именно по категориям и видам разрешенного использования.
Конечно, указанный выше вывод, может быть оценен учеными, практиками правоприменителями весьма спорным, но в защиту данного вывода можно отметить, что категория и вид разрешенного использования влияют на режим использования данных территорий, в том числе и в экологическом смысле. Так, режим использования земель сельхоз назначения отличен от земель промышленного назначения. Информация о видах разрешенного использованиях общедоступна, каждый гражданин Российской Федерации может получить информацию о разрешенном использовании земельного участка, обратившись в органы и учреждения Росреестра.
Как указывают И. С. Щепанский и К. В. Жигадло, «несмотря на имеющуюся довольно четкую системность и публичность отражения сведений о категориях земель и земельных участков в публичных реестрах, на практике нередки разночтения в официальных документах. В целях их устранения в конце 2017 г. был принят отдельный Федеральный закон, а Росреестр выступил с официальными разъяснениями» [6].
Речь идет о Федеральный закон от 29.07.2017 N 280-ФЗ, принятом с целью устранить пробелы и противоречия, возникающих при определении категории земли и содержащихся сведений в ЕГРН. Данный нормативно-правовой акт направлен на повышение эффективности порядка использования земельных участков путем должной легализации процесса зонирования.
Особо охраняемые природные территории в ряду других природных объектов играют специфичную роль, выраженную в необходимости сохранения природного разнообразия. Окружающий нас мир не может полностью находиться под воздействием последствий деятельности человека, так как это может привести к губительным последствиям для всей планеты и для всего человечества. Сохранение разнообразия культурных ландшафтов, природных ландшафтов, биологических видов и иных природных объектов является не просто важнейшей задачей государства, но и задачей всего мирового сообщества.
Социальная обусловленность особо охраняемых природных территорий исходит из самого легального понятия данных территорий. Так, преамбула Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» определяет особо охраняемые природные территории, как «участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий:
– государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники;
– национальные парки;
– природные парки;
– государственные природные заказники;
– памятники природы;
– дендрологические парки и ботанические сады» [2].
Правовую основу особо охраняемых природных территорий составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», а также иные НПА, регламентирующие указанную сферу.
При этом важно отметить, что хотя указанная категория земель и имеет большое значение для страны и ее населения, это не означает, что на указанных территориях запрещена с целью обеспечения сохранения объекта любая деятельность. Более того, анализ нормативно-правового регулирования охраны указанных земель позволяет сделать вывод о том, что сегодня наметилась тенденция к поэтапному ослаблению охраны природных территорий.
Режим деятельности на особо охраняемых природных территориях зависит от конкретной категории земельного участка. Вместе с тем, на практике с указанным аспектом не возникает ряда сложностей и противоречий, деятельность в пределах указанных территорий достаточна хорошо регламентирована.
Вместе с тем, возникает ряд вопросов и противоречий с другими аспектами особо охраняемых природных территорий. Так, В. Е. Сухов в своей статье «Правовые коллизии в сфере соблюдения законодательства об особо охраняемых природных территориях» указывает, что «В настоящее время в сфере создания, функционирования ООПТ федерального и регионального значения не урегулированы некоторые основополагающие вопросы, что приводит к правовым коллизиям и возникающим в этой связи проблемам в правоприменительной практике. Основные из них таковы:
1) привлечение к административной ответственности лиц, нарушивших режим функционирования ООПТ в переходный период — с момента его создания до утверждения положения об ООПТ и постановки на кадастровый учет входящих в его границы земельных участков;
2) отсутствие порядка изменения границ, статуса и категорий ООПТ регионального значения;
3) бездействие органов государственной власти в части организации охраны ООПТ регионального значения, инвентаризации входящих в их состав земельных участков;
4) осуществление государственно-властных полномочий на ООПТ лицами, не являющимися государственными служащими» [3].
Т. В. Злотникова утверждает, что «либерализация отдельных положений федеральных законов и иных правовых актов в сторону существенного ослабления природоохранительных норм правовой защиты разных видов ООПТ, а также вышеприведенные примеры нормотворческой активности уполномоченных органов федерального и регионального уровней могут привести не просто к отрицательным последствиям для заповедного режима, существования и выживания конкретных ООПТ, но способны нанести заповедной системе страны существенный, трудноисправимый урон, если не разрушить ее в целом» [4].
Представляется не совсем справедливым утверждение Т. В. Злотниковой о последствиях либерализации и постепенного ослабления законодательного регулирования общественных отношений в сфере охраны ООПТ, так как данные тенденции законодательного регулирования необходимы для обеспечения прав и законных интересов граждан. К примеру, достоверно установлено, что на определенных особо охраняемых природных территориях продолжают проживать люди, исторически поселившиеся на данных территориях до их включения в состав особо охраняемых. При этом указанное традиционное для этой местности население ущемлено в осуществлении права собственности на данной территории. Представляется не правильным и несправедливым оставить данный вопрос без должного правового регулирования.
Е. Р. Надыршин в своей статье «Результаты надзорной деятельности в сфере соблюдения законодательства об особо охраняемых природных территориях» указывает, что «ненадлежащее осуществление уполномоченными органами и учреждениями своих функций способствует массовому распространению на данных территориях правонарушений [5].
Таким образом, анализ нормативно-правового регулирования, правоприменительной практики, доктринальных позиций по исследуемым вопросам, позволяют сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства в области обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем, указанные изменения не должны носить исключительно запрещающий характер на ведение деятельности на особо охраняемых природных территориях, так как это приведет невозможности полноценного освоения данных территорий, в связи с чем, необходим баланс интересов всех заинтересованных в данной деятельности лиц.
Так, в рамках реализации федерального проекта «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма», входящего в состав национального проекта «Экология», существует необходимость создании необходимой инфраструктуры экологического туризма.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. — 04.08.2014. — № 31. — Ст. 4398.
- Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ(ред. от 26.07.2019) «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства РФ.- 20.03.1995. — № 12. — Ст. 1024.
- Сухов В. Е. Правовые коллизии в сфере соблюдения законодательства об особо охраняемых природных территориях // Законность. — 2018. — № 4. — С. 14–16.
- Злотникова Т. В. Современные тенденции правового регулирования охраны и использования особо охраняемых природных территорий // Экологическое право. — 2019. — № 2. — С. 15–21.
- Надыршин Е. Р. Результаты надзорной деятельности в сфере соблюдения законодательства об особо охраняемых природных территориях // Прокурор. — 2016. — № 3. — С. 33–35.
- Щепанский И. С., Жигадло К. В. Экологическое зонирование территории: проблемы определения и правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. — 2019. — № 8. — С. 183–190.
- Устинов А. Н., Чуксина В. В. Прибайкальский национальный парк: экопарадигма и права человека // Государственная власть и местное самоуправление. — 2019. — № 5. — С. 3–9.
