Эффективность и результативность государственной политики во многом обусловлена деятельность органов исполнительной власти. Автором на основе анализа законодательства Российской Федерации выявлены особенности современной системы региональных органов исполнительной власти.
Ключевые слова: исполнительная власть, система органов исполнительной власти, вертикаль исполнительной власти, организация публичной власти, принцип разделения властей
Как показывает опыт функционирования органов публичной власти ключевую роль играют органы исполнительной власти. Как верно подмечает А. Д. Керимов «практически во всех развитых и значительном числе развивающихся стран ведущее, приоритетное, главенствующее или привилегированное положение занимает ныне отнюдь не законодательная, а исполнительная власть» [4; с. 76]. Анализируя реализацию принципа разделения властей, А. Д. Керимов, также заключает, что «очевидно, что в тех странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, первостепенная, можно даже сказать главенствующая роль в их политических системах принадлежит исполнительной власти» [44 c. 100].
Значимая роль органов исполнительной власти обусловлена спецификой их деятельности, которая заключается прежде всего, в их нормотворческой функции по реализации норма права, содержащихся в федеральных законах. Для этого органы исполнительной власти наделяются достаточными материальными и финансовыми ресурсами. В настоящее время полномочия исполнительной власти не ограничиваются простым исполнением законов, принятых властью законодательной, что в большей степени соответствует правовой доктрине стран с относительно жестким разделением полномочий (президентских и полупрезидентских республик) [94 c. 5],а включают в себя также и правотворческую инициативу. Тем не менее, основным назначением исполнительной власти является организация и практическое исполнение указаний, предписанных Конституцией Российской Федерации и законов Российской Федерации процессе управленческой деятельности.
Если следовать классическому пониманию принципа разделения властей, то ключевыми в государственном управлении являются две — законодательная и исполнительная. В свою очередь судебная власть призвана разрешать юридические коллизии различных субъектов права, в том числе, при условии существовании конституционной юстиции, быть правовым мерилом и арбитром в делах, связанных с разграничением компетенции между органами законодательной и исполнительной властей, рассматривать законы на предмет их конституционности, разрешать иные правовые споры, касающиеся организации и деятельности органов публичной власти.
При этом в юридической литературе давно обсуждается вопрос о приоритетности законодательной власти в системе государственного управления, что позволяет говорить о таком явлении как парламентаризм. Анализируя Федерального Собрания Российской Федерации в системе государственного управления Д. А. Авдеев отмечает, что «роль и значение современного российского парламента во многом будет зависеть от совершенствования его конституционно-правового статуса, модернизации способов формирования обеих его палат, отвечающим реалиям российской действительности и уровню правовой культуры избирательского корпуса. Повышению его значимости в сфере государственного управления будет способствовать расширение его компетенции, выражающейся в закреплении за Государственной Думой и Советом Федерации властных полномочий по участию в формировании высших органов государственной власти, их парламентской ответственности. Повышение политического авторитета Федерального Собрания есть продолжительный и многоэтапный процесс, а мы, как показывает практика, находимся в начале этого пути» [34 c. 238].
В свою очередь, по нашему мнению, органы исполнительной власти как таковые в отличие от российского парламента имеют давнюю историю своего образованию, в связи с чем можно говорить о достаточном правовом опыте их функционирования. Современная же характеристика органов исполнительной власти обусловлена, прежде всего, особенностями государственно-территориального устройства России, что находит свое отражение в сосуществовании федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
После принятия Конституции Российский Федерации в 1993 году начался процесс становления или же модернизации органов исполнительной власти. Это нашло свое отражение в появлении новых органов и их видов, распределение компетенционных полномочий как между федеральными органами государственной власти, так и региональными — органов исполнительной власти субъектов Федерации. Более детальную регламентацию своей деятельности органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации получили в Федеральном закона от 6 октября 1999 года № -184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которым понятия «исполнительные органы государственной власти Российской Федерации» и «органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» рассматриваются как тождественные [6], для удобства законодательной техники и дальнейшего правопонимания.
Конституция Российской Федерации закрепила принцип разделения властей, обозначив их самостоятельность по отношению друг к другу. Однако, какого-либо прямого указания на наличие системы сдержек и противовесов в тексте Основного закона мы не находим. По верному замечанию Д. А. Авдеева «закрепление принципа разделения властей как основы конституционного строя будет бессмысленным, если в конституции не содержится та самая «система сдержек и противовесов», не позволяющая одному органу власти присваивать (под разными предлогами и причинами) не свойственные ему полномочия, вмешиваться в прерогативы иных полномочных органов. В таком случае принцип разделения властей может превратиться в «конституционную вывеску», формально прикрывающую узурпированную государственную власть какого-либо органа» [2; c. 1797].
Во избежание сосредоточения власти в руках одного органа власти или должностного лица Конституция Российской Федерации и действующее законодательство содержат ряд принципов, на основе которых осуществляется формирование и функционирование органов государственной власти и местного самоуправления (законность, выборы, федерализм, демократия, прозрачность в работе, централизм и децентрализация, этика и профессионализм, ответственность, коллегиальность и единоначалие) [8;c. 45].
Исполнительная власть обладает рядом как общих, так и специфических свойств, к числу которых можно отнести следующие:
самостоятельность исполнительной власти, которая проявляется в функционально-компетенционном аспекте. Основная ее деятельность связана с практической реализацией законов, для этого она использует определенную часть государственно-властных полномочий. Остальные части полномочий государственной власти распределены между законодательной и судебной властями;
обладание правоприменительной (правоисполнительной) функцией;
реализация этой функции через деятельность специальных субъектов, которые образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации;
разграничение компетенции, и прежде всего, полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации [5; c. 24].
Условием и важным фактором в реализации общественной миссии исполнительной власти является система ее организации и функционирования. Именно таким образом исполнительная власть материализуется в деятельности субъектов, составляющих систему ее органов, функционирующих на федеративном и региональном уровнях и являющихся механизмом исследуемой власти. Основу данных уровней составляют глава государства и правительство в целом и его председатель в частности. Однако следует отметить, что часть аспектов взаимоотношений главы государства и председателя правительства в Российской Федерации никак не регламентированы. Так, по мнению М. П. Петрова «система исполнительной власти не только действует в неопределенном законодательно правовом пространстве, она фактически основана на дуализме верховного управления и дублирования механизмов ответственности Президента и Правительства» [7; c. 206].
Во избежание дублирования функций Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации необходимы их конкретизация и разграничение, что отражено в концепции разделения властей, не допускающей вмешательства одного органа власти в деятельность другого, в том числе подменяя его деятельность.
Представляет интерес мнение Д. А. Авдеева, который при исследовании практики организации и деятельности органов федеральной исполнительной выявляет специфическую особенность, которая заключается в ярко выраженном дихотомическом происхождении полномочий Президента и Председателя Правительства Российской Федерации. «Дихотомическая особенность полномочий главы государства и главы правительства заключается в появлении в системе федеральной исполнительной власти самостоятельной политико-правовой фигуры Председателя Правительства и наделения его собственными прерогативами. Современный дихотомизм федеральной исполнительной власти в России стал складываться в начале 90-х гг. XX века, когда наряду с Президентом в системе высших органов исполнительной власти предусматривалась должность Вице-президента, которая в дальнейшем, по сути, трансформировалась в пост Председателя Правительства.
Содержание дихотомической особенности видится в своеобразном «разделении труда» между главой государства и главой правительства. Это позволяет говорить о том, что исполнительная власть на федеральном уровне сосредотачивается как в руках Президента, так и в руках Председательства Правительства, при этом деятельность последнего, как и в целом Правительства подконтрольна главе государства. Подтверждением тому являются конституционные нормы, в соответствие с которыми Президент вправе вторгаться в организационно-функциональную сферу деятельности Правительства, влияя тем самым, на нее существенным образом. Например, Президент вправе отменить решения федерального Правительства (ч. 3 ст. 115), вправе в любое время без мотивирования принять решение об отставки Правительства (п. «в» ст. 83). Президент также может использовать свое полномочие председательствовать на заседаниях Правительства (п. «б» ст. 83)» [1; c. 54].
Известно, что место Президента Российской Федерации в системе разделения властей вызывает полемику в юридической литературе. При этом, если Председатель Правительства Российской Федерации возглавляет федеральное Правительство, а Президент является главой государства, то кто же возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации? Как нам кажется, этот вопрос требует отдельного рассмотрения.
Литература:
- Авдеев Д. А. Дихотомические особенности федеральной исполнительной власти в России // Современное право. 2011. № 10. С. 53–57.
- Авдеев Д. А. Российский вариант принципа разделения властей // Право и политика. 2013. № 13. С. 1796–1803.
- Керимов А. Д. Современное государство: Вопросы теории: монография. М.: Норма, 2007. 144 с.
- Малышева М. А. Теория и методы современного государственного управления: учебно-методическое пособие. СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ, 2011. — 280 с.
- Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон [принят Гос.Думой 06.10.1999] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
- Петров М. П. Повышение ответственности вертикали публичной власти и современной России // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 1. 206–209.
- Сурков Д. Л. Проблемы реализации общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2000. № 1. С. 45–47.
- Хоменко Е. В. Особенности и функции исполнительной власти как ветви власти государственной // Проблемы законности. 2012. № 118. С. 3–13.
