В статье автор рассматривает систему и правовую основу формирования федеральных органов исполнительной власти в России, фиксирует проблемные вопросы состояния системы федеральных органов исполнительной власти.
Ключевые слова: исполнительная власть в Российской Федерации, федеральные органы, полномочия.
Рассматривая вопрос о системе федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации, автор, в первую очередь, считает целесообразным остановиться на самом понятии исполнительной власти.
Исполнительную власть в Российской Федерации часто называют в различных публикациях административной властью. И это, по мнению автора, не случайно, так как исполнительная власть в России представляет собой исполнительно-распорядительную, организационную деятельность государства. Она обладает наиболее разветвленной системой соподчиненных друг другу государственных органов.
Борисова А. А. отмечает, что исполнительная власть является особо значимой частью государственного аппарата в виду наличия большого количества органов, сосредоточения в себе материальных и человеческих ресурсов, обширного круга полномочий, которыми наделены эти органы и которые реализуются практически во всех сферах функционирования государства и общества. Стоит сказать о том, что большую роль в процессе реализации государственной власти играет система органов исполнительной власти, задача которых как считают некоторые ученые — осуществление функций исполнительной власти [1].
По мнению других авторов, например Гришковец А. А., органы исполнительной власти являются звеном государственного аппарата, и основываясь на своих функциях, обеспечивают исполнение законов [2].
Таким образом, назначение системы органов исполнительной власти заключается в исполнении и обеспечении исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества [3].
Основные начала функциональной компетенции системы органов исполнительной власти отражены в Конституции Российской Федерации, в федеральных законах, а также дополнительно раскрываются в различных подзаконных нормативных актах.
Анализируя формирование системы органов исполнительной власти государства, автор отмечает, что правовая основа этого процесса формирования является, пожалуй, сверхважным элементом в описании их административно-правового статуса. Правовыми основами создания государственных органов исполнительной власти служат определенные правовые нормы, из которых следует, какой именно орган может быть сформирован и во исполнение каких направлений деятельности [4].
В соответствии с Указом Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» система федеральных органов исполнительной власти представлена федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. При этом каждый из перечисленных органов имеет определенную указом свою компетенцию, которая потом уже подробно раскрываются на примере конкретного органа в зависимости от того, к какому элементу системы он относится [5]. Так:
1) федеральное министерство осуществляет выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, что предполагает издание обязательных для исполнения всеми категориями субъектов права правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
2) федеральная служба осуществляет контроль и надзор в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в сфере обороны, безопасности государства и общества. Содержание вышесказанного раскрывается в действиях по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения; выдача органами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности или конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;
3) федеральное агентство занимается осуществлением в установленной сфере деятельности правоприменительных функций, действий по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом. Это включает в себя осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, а также управление акциями, которые находятся в федеральной собственности, в качестве акционера; предоставление услуг гражданам и организациям в социальной сфере.
Указ выделяет эти три элемента системы органов с целью выполнения ими наиболее продуктивной и деятельной работы, а также, чтобы не допустить риск дублирования функций и смешения компетенций.
Автор предлагает раскрыть содержание конкретной группы на примере одного из ключевых органов исполнительной власти — Правительства Российской Федерации. Статус Правительства РФ регламентирован Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (далее ФКЗ).
Согласно ст. 1 ФКЗ Правительство РФ — коллегиальный государственный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Он, реализуя задачи высшего исполнительного органа, обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов. Одна из его основных задач — руководство работой системы федеральных органов исполнительной власти и координация их деятельности. Нельзя оставить без упоминания и Президента РФ, осуществляющего общее руководство Правительством Российской Федерации. Президента нельзя считать частью исполнительной власти, но это не исключает оказания им огромного воздействия на нее. Воздействие это определяется полномочиями самого Президента в сфере исполнительной власти, что позволяет называть его «негласным» исполнительным органом. Убедиться в этом можно, рассмотрев подробно структуру системы федеральных исполнительных органов власти, которая дается в Указе:
1) Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся под руководством Президента РФ, которые можно коротко охарактеризовать как силовой блок: Министерство обороны, юстиции, ФСБ, Служба внешней разведки, и т. д. Руководство данными силовыми структурами обусловлено таким положением Президента, как Верховный Главнокомандующий РФ.
2) Федеральные министерства, подчиняющиеся Правительству Российской Федерации: Министерство финансов, экономического развития, спорта, труда и соц. защиты, науки и Высшего образования и т. д. — данные структуры имеют социально — экономическую направленность.
3) Федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся под контролем Правительства Российской Федерации: Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по делам молодежи, Федеральное агентство по делам национальностей и т. д.
Автор констатирует, что такую структуру нельзя считать совершенной, есть недочеты, к примеру, наличие органов, выполняющих функции в одной и той же сфере, но никак не связанных между собой — Федеральная служба охраны и Фельдъегерская служба — которые следят за безопасностью отправлений, разница лишь в видах: электронных и почтовых.
Далее — Федеральная Антимонопольная служба и Министерство экономического развития — реализуют свои полномочия в экономической сфере, но нет взаимодействия между ними и согласования.
Еще автор отмечает следующий интересный момент: Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки не находится под ведомством Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, а входит в отдельный блок, который непосредственно подчиняется Правительству. Поэтому встает вопрос необходимости такого разделения [6].
Такие, как уже было сказано, недочеты, отмечались ранее. Так, один из авторов указывал что, такое построение структуры, которое определено Указом, является весьма неустойчивым, так как есть риск генезиса избыточных и повторных функций системы органов исполнительной власти, приводящих к увеличению бюрократического аппарата и создающих угрозу согласованному взаимодействию различных органов. При этом внесение изменений в структуру системы органов исполнительной власти будет сопровождаться корректировкой лишь формы и порядка реализации их функций, когда такое изменение было направлено на виды органов и их компетенцию [7].
Далее хочется отметь, что подведомственность — это правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия. Что же касается властных полномочий государственного органа, то они выражаются, например, в праве издавать правовые акты — нормативные и индивидуальные, подписывать гражданско-правовые договоры, в возможности обеспечить соблюдение в целом и соблюдение правовых актов принудительными средствами.
Относительно института ответственности можно считать ее сопутствующим элементом компетенции, как юридической гарантии надлежащего исполнения органом государственной власти своих задач и функций, стимулятор полной реализации его властных полномочий.
Компетенция исполнительной власти осуществляется не только руководителем исполнительной власти, но и всем коллективом ее работников, которые разделены и объединены в определенные подразделения аппарата органа, именуемыми структурными [8]. Структурные подразделения системы исполнительной власти отражают внутреннюю организацию исполнительного органа, поэтому их можно считать его частью.
Еще необходимо добавить, что систему и структуру федеральных исполнительных органов России нельзя назвать распространенной среди других государств, но непопулярность не означает наличие лишь минусов в такой организации. Усовершенствование возможно путем переопределения функций и сферы деятельности органов или слияния их самих, с целью исключения одинаковых полномочий и схожести компетенций.
Чтобы сделать вывод о том, действует орган или должностное лицо в рамках своей компетенции, необходим анализ совокупности предметов ведения и полномочий. В случае, когда полномочия органов исполнительной власти имеют конкурирующий характер, нужно:
– во-первых, учитывать требования иерархии;
– во-вторых — подведомственность, которая закрепляется юридическими нормами, в различных нормативно-правовых актах, начиная с Конституции и заканчивая должностными инструкциями.
Итак, подводя итог, автор может сделать следующие выводы. Компетенция органа исполнительной власти как организационно-правовая категория является совокупностью его предметов ведения и властных полномочий, предусмотренных законодательством или иными нормативными правовыми актами, путем реализации которых орган исполнительной власти осуществляет свою деятельность.
Основными элементами компетенции является «предмет подведомственности» и властные полномочия (права и обязанности).
Что касается ответственности, то автор соглашается с ранее предложенным другим исследователем мнением, что ответственность является сопутствующим элементом компетенции. Четкое закрепление на законодательном уровне всех составляющих элементов компетенции, включая ответственность, позволит устранить дублирование полномочий органов исполнительной власти.
Таким образом, федеральные органы исполнительной власти являются неким базисом, можно сказать каркасом, который осуществляет поддержку абсолютно всей системы исполнительной власти.
Однако учитывая всё выше сказанное, автор статьи резюмирует, что сегодняшнее состояние системы федеральных органов исполнительной власти не избавлено от всевозможных проблемных вопросов. А точнее, необходимо, чтобы любой структурный субъект обладал определенным правовым статусом, в зависимости от регламентации функциональной деятельности и полномочий. На сегодняшнем этапе в Российской Федерации продолжается процесс изменения органов исполнительной власти, что естественным образом воздействует на производительность конфигураций и технологий государственного управления.
Литература:
- Борисова А. А. О некоторых вопросах совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти // Научный электронный журнал Меридиан. — 2020. — № 17. — С. 6–8.
- Гришковец А. А. Федеральные органы исполнительной власти и иные субъекты, осуществляющие регулирование в сфере // Правовая политика и правовая жизнь. — 2020. — № 3.
- Гусев В. П., Безуглов С. В. Проблемы эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти // Научное обеспечение агропромышленного комплекса. — 2020.
- Омарова Ш. Ш. Особенности системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации // Научное обозрение. — 2021.
- Передерий А. А. Направления развития системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации // Научно-практические исследования. — 2020. — № 1. — С. 205–207.
- Фарикова Е. А. Современные проблемы организации публичной власти // Современная научная мысль. — 2021. — № 1.
- Ханбулатов С. М. Правовые проблемы регулирования системы исполнительной власти на федеральном и региональном уровне в Российской Федерации // Вопросы устойчивого развития общества. — 2020. — № 2. — С. 631–641.
- Шиляева Е. А. Взаимодействие органов исполнительной власти субъектов с федеральными органами исполнительной власти // Научное образование. — 2021. — № 2. — С. 182–183.
