В статье автор пытается определить теоретические основы вневедомственной охраны, историю ее возникновения и развития, назначение, цели, задачи и нормативно-правовые аспекты ее деятельности в рамках структуры национальной гвардии Российской Федерации.
Ключевые слова: вневедомственная охрана, национальная гвардия Российской Федерации.
Вневедомственная охрана войск национальной гвардии Российской Федерации является одним из институтов выполнения задачи создания в стране благоприятного делового климата, как основы экономической стабильности государства, в том числе, за счет обеспечения надежной защиты всех видов собственности. Деятельность этой службы по объему и надежности осуществляемых охранных мероприятий занимает ведущее место в системе общегосударственных мер по предупреждению и пресечению преступных посягательств на имущественные права и интересы граждан, а также их личную безопасность.
На протяжении многих лет в истории России функции по обеспечению безопасности государственного и общественного характера выполняют отделения вневедомственной охраны.
Исторические корни охраны восходят еще к первобытнообщинному строю. На протяжении всего развития человечества менялись лишь только способы охраны, которые обусловлены развитием средств охранной деятельности. Однако смысл данного труда оставался, и будет оставаться (в обозримом будущем) одним и тем же — защитить имущество (иногда и жизнь) собственника от преступных посягательств.
Рассмотрим периодизацию историко-правовых этапов становления и развития вневедомственной охраны.
Первый этап (1917–1931). В октябре 1917 г. НКВД распространил Постановление «О рабочей милиции». На местах стали создаваться вооруженные группы под различными названиями: «специальные отряды охраны», «отряды порядка и охраны», «охранные дружины» и т. д. Организационно-правовое становление института ведомственной охраны началось в 1922 г., в связи с принятием Положения об НКВД РСФСР от 24 мая 1922 г., утвердившего организационную структуру милиции. Первым законодательным актом, регламентирующим деятельность ведомственной милиции на хозрасчетной основе, стал Закон РСФСР от 6 февраля 1924 г. «О ведомственной милиции» [9]. С 1930 г. отделения ведомственной милиции при райгоротделах начинают сводиться в единые подразделения — дивизионы, батальоны, взводы; впервые начинают внедряться технические средства охраны, создаются питомники служебных собак [12, с. 10].
Второй этап (1931–1952) становления и развития вневедомственной охраны начался с принятия в 1931 г. Положения о рабоче-крестьянской милиции, перед которой были поставлены задачи охранять государственное и общественное имущество, а также безопасность граждан и их имущество. 24 июня 1941 г. Совет народных комиссаров СССР принял Постановление «Об охране предприятий и учреждений и создании истребительных батальонов». Оперативное и боевое руководство ими было возложено на НКВД. Ведомственная милиция стала основой таких подразделений [12. с. 10].
Третий этап (1952–1992). 29 октября 1952 г. считается днем образования службы вневедомственной охраны МВД России. В этот день было принято Постановление Совета Министров СССР № 4633–1835с «Об использовании в промышленности, строительстве и других отраслях народного хозяйства работников, высвобождающихся из охраны, и меры по улучшению дела организации охраны хозяйственных объектов министерств и ведомств» [10]. Период 1952–1960 гг. можно охарактеризовать как время организационного становления всех видов и уровней подразделений вневедомственной охраны. В эти годы в основном завершена передача объектов, ранее охранявшихся ведомственной сторожевой охраной, вневедомственной охране. Активно разрабатывались нормативные правовые акты, регламентировавшие широкий круг вопросов этой деятельности, нормативы штатной численности и определены перспективные направления ее развития [12]. В 1964–1966 гг. в порядке эксперимента с разрешения Совета Министров союзных республик в отдельных городах страны взамен сторожевой охраны была введена милицейская охрана объектов. Можно отметить, что в 1966 году с образованием Министерства охраны общественного порядка СССР, в составе которого было создано Управление вневедомственной охраны, в стране было закончено формирование единой централизованной системы вневедомственной охраны, которая была остро нацелена на решение задач по защите государственной собственности от преступных посягательств. Качественным скачком в организации деятельности службы стало издание распоряжения Совета Министров СССР от 10 мая 1967 г. № 1026, которое разрешало производить замену сторожей и бригадиров подразделений вневедомственной охраны лицами рядового и младшего начальствующего состава милиции. В целях дальнейшего развития вневедомственной охраны в начале 60-х годов начались активные поиски новых технических средств для использования их в охране собственности. С 1970 г. в практике деятельности милицейской охраны стал использоваться специфичный вид охраны — охрана с помощью пультов централизованного наблюдения (ПЦН). В 1980 г. под вневедомственную охрану начали передаваться банковские учреждения. В 1985 г. часть объектов, охраняемых так называемой «ведомственной милицией», перешла также под вневедомственную охрану. Процесс становления службы был непростым. Вневедомственная охрана с самого начала существовала на принципах самоокупаемости и вставала на ноги собственными силами. А все денежные средства, согласно работающей на тот момент нормативной базе, в случае неполного использования на конец года, уходили в бюджет [12].
Четвертый этап. (1992 — по н. в.). В 1992 году было принято действующее по настоящее время Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации. Только с выходом постановления Правительства РФ от 4 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» [11] служба за считанные годы по оснащению и кадровому составу стала одним из сильнейших милицейских подразделений, так как с этого времени все остатки финансовых средств в конце года не сдавались в бюджет, а оставались внутри службы на её развитие. Принятие данного постановления создало правовую базу, позволяющую на основе кадрового, технического и экономического потенциала осуществлять более результативное влияние на обеспечение сохранности имущества собственников, повысить вклад службы в борьбу с преступностью. В 2004 г. в подразделения вневедомственной охраны переведены на сметно-бюджетное финансирование. Альтернативой этой реорганизации стала ликвидация всей службы. В 2005 г. создано федеральное государственное унитарное предприятие (ФГУП) «Охрана». Очередная веха развития — принятие Федерального закона «О полиции», вступившего в законную силу с 1 марта 2011 года [12].
Изменения в структуре МВД произошли после создания Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (далее Росгвардии), которая была образована на основании указа Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 года № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации», в целях обеспечения государственной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина.
На основании Федерального закона от 3 июля 2016 года № 226 ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» [7] созданы войска национальной гвардии Российской Федерации, в состав которых вошли внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, подразделения полиции: СОБР, ОМОН, вневедомственная охрана, подразделения лицензионно-разрешительной работы. В субъектах Федерации образованы территориальные Управления и Отделы войск национальной гвардии в подчинение которых переданы подразделения полиции [7].
В состав Росгвардии вошел отдел вневедомственной охраны [4]. Цель данного подразделения заключается в поддержании порядка и соблюдения правовых норм в обществе, охрана частных и государственных объектов недвижимости. Его реорганизация связана в основном с расширением функционала, изменениями в должностных обязанностях и подчиненности.
Основные задачи вневедомственной охраны представлены на рис. 1.
Рис. 1. Основные задачи вневедомственной охраны
Назначение вневедомственной охраны, в соответствии с возложенными на нее задачами представлено на рис. 2.
Рис. 2. Назначение Вневедомственной охраны
В Систему Вневедомственной охраны, представленной в таблице 1 входят: Главное управление вневедомственной охраны Росгвардии; Центр специального назначения вневедомственной охраны Росгвардии; управления (отделы) вневедомственной охраны ВНГ России, осуществляющие свою деятельности в форме федеральных государственных казенных учреждений; подразделения вневедомственной охраны ВНГ России представлены филиалами ФГКУ УВО (ОВО). В состав вневедомственной охраны также входят инженерно-технический и обслуживающий персонал.
Таблица 1
Система Вневедомственной охраны
|
Федеральный уровень |
Межрегиональный уровень |
Региональный уровень |
Районный уровень |
|
Главное управление вневедомственной охраны Росгвардии |
Центр социального назначения вневедомственной охраны Росгвадии |
Управления (отделы) вневедомственной охраны ВНГ России |
Подразделения вневедомственной охраны ВНГ России — филиалы ФГКУ УВО (ОВО) |
В настоящее время система вневедомственной охраны включает в себя порядка двух тысяч подразделений. Основополагающими нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность вневедомственной охраны по охране имущества юридических и физических лиц можно выделить следующее: Конституция Российской Федерации [2]; Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране» [5]; Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии» [7]; Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [8]; Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» [6]; Закон Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487–1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» [3]. Кроме того, в развитие указанных законов действует значительное количество иных нормативных правовых актов. Также, следует отметить, что на основании выше указанных законодательных актов определяются основные задачи, функции, организационные основы и источники финансирования за счет средств, поступающих на основе договоров.
Сравнительный анализ положений приведенных выше указанных законодательных актов показывает, что к разным субъектам охранной деятельности предъявляются отличные друг от друга требования, которые, в свою очередь, устанавливаются исходя из необходимости полноценной и ответственной реализации функций, задач и возложенных на них полномочий и обязанностей. Предъявляемые к государственным охранным структурам требования жестче, чем к частным, что в целом приводит к удорожанию их услуг за счет необходимости более длительного и полноценного обучения сотрудников и работников, их материального и финансового обеспечения, в том числе на социальное страхование, и ряда других факторов, но с другой — наличие определенных полномочий по применению физической силы, специальных средств и оружия (административного задержания, досмотра, доставления задержанных в органы внутренних дел, а также мобильных групп реагирования) обеспечивает более надежную и комплексную защиту охраняемых объектов и имущества от угроз, как криминального, так и террористического характера.
Следует отметить, что в РФ законодательно установлен ряд ограничений, функционирующих впрямую или опосредованно на рынок охранных услуг. Например, установлен запрет частным охранным предприятиям на осуществление их деятельности на объектах, включенных в перечень, утвержденный постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» [3]. Деятельность юридических лиц со специальными уставными задачами, в первую очередь ведомственной охраны ограничена требованиями ФЗ «О ведомственной охране» и профильными законами сферой деятельности создавших их федеральных органов исполнительной власти и организаций.
Так как подразделения вневедомственной охраны Росгвардии обслуживают клиентов на договорной основе, их деятельность регулируется и целым рядом норм Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ). Можно выделить основные такие, как: 1) нормы, закрепляющие понятие, виды, формы и недействительность сделок (гл. 9 ГК РФ); 2) понятие, основания возникновения и обеспечение исполнения обязательств (гл. 21–23 ГК РФ); 3) понятия, условия, заключение, изменения и расторжения договора (гл. 27–29 ГК РФ); 4) возмездное оказание услуг (гл. 39 ГК РФ); 5) общие положения о договоре подряда и бытового подряда, если это не противоречит особенностям предмета договора возмездного оказания услуг (ст. 702–730, 739, 783 ГК РФ) [1].
Таким образом, результаты анализа законодательства Российской Федерации в области охранной деятельности, а также опыт реализации службой вневедомственной охраны задач, функций, полномочий и обязанностей, в том числе в условиях проведения административных реформирований показали, что стабильное функционирование и развитие возможно.
Литература:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 и 2. Полный сборник кодексов. — М.: Юристъ, 2008. — 356 c.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6–ФКЗ, от 30.12.2008 № 7–ФКЗ, состоявшееся от 05.02.2014 № 2–ФКЗ, охраны от 21.07.2014 № 11–ФКЗ).
3. О частной детективной сохранности и охранной деятельности в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487–1 (ред. от 02.08.2019) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_385/ (дата обращения 04.08.2020).
4. Указ Президента Российской Федерации от 05.04.2016 № 157 (ред. от 17.06.2019) «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_196284/ (дата обращения 04.08.2020).
5. О государственной охране: Федеральный закон от 27.05.1996 № 57–ФЗ (ред. от 01.04.2020) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10511/ (дата обращения 04.08.2020).
6. О ведомственной охране: Федеральный закон от 14.04.1999 № 77–ФЗ (ред. от 05.12.2017) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_22716/ (дата обращения 04.08.2020).
7. О войсках национальной гвардии Российской Федерации: Федеральный закон от 03.07.2016 № 226–ФЗ (ред. от 20.07.2020) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_200506/ (дата обращения 04.08.2020).
8. О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3–ФЗ (в ред. от 06.02.2020) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110165/ (дата обращения 04.08.2020).
9. Постановление СНК РСФСР от 06.1924 г. «О создании ведомственной милиции» // Декреты Советской власти. Т. 4. — М.: Политиздат, 1968. — 731 с.
10. Постановление Советов Министров СССР № 633–1835 от 29.10.1952 г. «Об использовании в промышленности, строительстве и других отраслях народного хозяйства работников, высвобождающихся из охраны, и мерах по улучшении дела организации охраны хозяйственных объектов министерств и ведомств» // Свод законов СССР. Т.7. — М.: Закон, 1990. С.190–194.
11. Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 589 (ред. от 04.08.2005) «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_826/ (дата обращения 04.08.2020).
12. Воробьев А. И. Организация и правовые основы деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических лиц [Текст]: автореф. дис. на соискание ученой степени к. ю.н. / А. И. Воробьев / научный руководитель: Б.Б, Козак, Псковский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний. — Псков, 2011–28 с.
13. Создание подразделений вневедомственной охраны [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации. Режим доступа: https://rosgvard.ru/ru/page/index/vnevedomstvennoj-oxrane-rosgvardii--65-let (дата обращения: 04.08.2020).
14. https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71714282/
15. http://www.dslib.net/sud-vlast/organizacija-i-pravovye-osnovy-dejatelnosti-podrazdelenij-vnevedomstvennoj-ohrany.html
