Проблемы правоприменения законодательства о продаже земельных участков сельскохозяйственного назначения



При анализе действующего законодательства, регулирующего порядок отчуждения и приобретения в собственность земельных участков, становится очевидно, что стать предметом сделки купли-продажи может выступать только земля, не ограниченная в обороте. И фактически получается, что: «… по договору купли-продажи земельного участка могут отчуждаться участки из состава земель сельскохозяйственного назначения или земель населенных пунктов. Возможность продажи участков в составе земель промышленности (категория земель специального назначения) либо из категории земель особо охраняемых территорий и объектов носит ограниченный характер, а из иных категорий земель полностью исключена» [1, с.156]. Особо интересным с доктринальной точки зрения представляется анализ процедуры продажи сельскохозяйственных (далее по тексту — с/х) земель. Рассмотрим эту процедуру подробнее.

При продаже земельного участка с/х назначения продавец под страхом ничтожности сделки обязан соблюдать и обеспечивать преимущественное право государства и/или муниципалитета на покупку этого участка.Это правило установлено ст. 8 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [2] (далее по тексту — ФЗ об обороте с/х земель) и означает, что при возникновении намерения продавца осуществить продажу принадлежащего ему с/х участка он обязан совершить ряд действий, в силу которых его первым потенциальным покупателем всегда будет государство или муниципальное образование. Исключения в данном случае составляют участки, поименованные в абз. 2 п. 1 ст. 1 ФЗ об обороте с/х земель, а также те, отчуждение которых происходит посредством публичных торгов или в связи с изъятием их для государственных или муниципальных нужд (в последнем случае земля и так, в общем-то, переходит в публичную собственность).

В законодательстве установлен следующий порядок действий продавца:

1. Для начала продавец в письменной форме извещает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (к примеру, в Волгоградской области таковым является областная администрация).
   1. Закон субъекта РФ может обязывать продавца известить о сделке не исполнительный орган субъекта, а орган местного самоуправления (к примеру, для города Волгограда — это городская администрация, однако для Волгоградского региона в силу Закона Волгоградской области от 17.07.2003 N 855-ОД [3] такое уведомление в принципе не предусмотрено, то есть достаточно известить только орган субъекта РФ); в ст. 8 ФЗ об обороте с/х земель между двумя названными органами стоит союз «или», то есть двойное уведомление не предполагается.

Извещение о продаже земельного участка с/х назначения должно содержать:

– информацию о намерении продать земельный участок,

– его ключевые характеристики — местоположение и размер,

– цену,

– срок, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. По этому пункту единообразное понимание отсутствует: дело в том, что закон обязывает стороны произвести взаимные расчеты за 90 дней, однако не указывает на момент, с которого начинается течение этого срока — это может быть и момент получения надлежащего извещения, и момент заключения договора, и момент государственной регистрации перехода права собственности на земельный участок. Исследователи отмечают, что логичнее всего использовать второй подход [4], нам же кажется, что из буквального анализа совокупности правовых норм, связанных с реализацией преимущественного права покупки, напрашивается первый подход — течение срока с момента получения извещения.

Так, продавец уже в извещении должен указать срок, до истечения которого все взаиморасчеты должны быть произведены, и он, соответственно, должен составлять не более 90 дней. Поскольку в момент отправки извещения еще неизвестно, как долго орган власти будет рассматривать предложение и состоится ли вообще сделка, абсолютно логично связывать начало течение 90-дневного срока с единственной датой, которую можно точно установить — с датой получения извещения. Таким образом, по нашему мнению, можно избежать необоснованного затягивания процесса покупки земельного участка. При этом нужно помнить, что пока этот вопрос законодательно не регламентирован, он в каждом конкретном случае решается индивидуально продавцом, которому следует внимательно прописывать в извещении, с какого момента течение 90-дневного срока начинается в его ситуации.

Важно отметить, что извещение вручается под расписку или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении. Это необходимо, чтобы в случае возникновения спорной ситуации продавец мог документально подтвердить, что он исполнил свою обязанность по первичному уведомлению органов власти.

2. Далее с момента поступления извещения в государственный (муниципальный) орган начинается отсчет 30-дневного срока, в течение которого этот орган может как реализовать свое преимущественное право покупки, так и отказаться от такой реализации. Возможны три варианта развития событий:

1) государственный (муниципальный) орган согласится на покупку земельного участка на предложенных условиях, письменно сообщит об этом продавцу в течение 30-ти дней, и стороны приступят к непосредственному совершению сделки по общим правилам;

2) орган власти окажется от покупки и письменно сообщит об этом продавцу в установленный срок. Тогда у последнего появляется год на то, чтобы продать земельный участок по цене не ниже указанной в уведомлении (исходя из формулировки закона — повышать цену не запрещено) любому третьему лицу. Здесь важно подчеркнуть, что оферта, направляемая третьим лицам, не может содержать условия, отличные от указанных в извещении (кроме, разве что, повышенной цены). При изменении существенных условий сделки извещение госоргана (муниципального органа) должно производиться повторно;

3) субъект (муниципалитет) никак не отреагирует на предложение продавца — молчание в данном случае считается отказом и влечет аналогичные правовые последствия и возможности для продавца участка.

В связи с реализацией установленного законодательством порядка представляется возможным выделить как минимум две правовых проблемы, с которыми может столкнуться продавец после того, как он отправил извещение о продаже. Во-первых, что делать, если орган власти акцептовал предложение продавца в законный 30-дневный срок, но отправил свой акцепт организацией связи, которая значительно задержала доставку? Теоретически возможна ситуация, когда участок уже продан к моменту, когда согласие от органа вдруг получено продавцом. Во-вторых, как нужно себя вести, если представитель публичной власти уже после выражения своего согласия на сделку отказывается от заключения договора купли-продажи, необоснованно затягивает процесс или бездействует?

Идеального решения для первой обозначенной проблемы законодательство не содержит — с одной стороны, продавец предпринял все необходимые действия для соблюдения преимущественного права на покупку участка государственным (муниципальным) органом, с другой, и орган власти надлежащим образом выразил свое согласие и фактически не виноват в задержках со стороны организации связи. Исследователи предлагают в такой ситуации продавцу «… доказать, что субъект РФ должен в течение 30 дней не просто направить уведомление о намерении приобрести земельный участок, но и убедиться в получении данного уведомления продавцом в срок» [5]. С подобным подходом следует согласиться, опираясь по аналогии на требования, установленные для продавца в части уведомления органа власти — продавец же обязан не просто отправить извещение, но и убедиться, что оно получено адресатом. Кроме того, ФЗ об обороте с/х земель содержит четкую формулировку относительно неуведомления продавца органом власти в установленный срок: «… в случае, если субъект РФ или муниципальное образование откажется от покупки либо не уведомит вписьменной форме продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение тридцати дней со дня поступления извещения…», на основании этой формулировки вполне можно сделать вывод о том, что орган публичной власти должен позаботиться о том, чтобы продавец получил информацию об отказе или согласии на сделку в установленный срок, а задержки во всех случаях должны рассматриваться как неуведомление.

Относительно второй обозначенной проблемы отметим, что никаких законных механизмов понуждения органа власти к заключению договора купли-продажи после соблюдения описанных выше процедур уведомления в настоящее время нет. Уведомление о согласии на покупку рассматривать как акцепт оферты в понимании этих терминов гражданским законодательством нельзя — к форме договора купли-продажи недвижимости есть четкие требования, это всегда письменный договор в форме одного документа, подписанного сторонами. Аналогично и предварительным договором извещения и уведомления не являются. А значит, после выражения письменного согласия на сделку стороны должны подготовить проект основного договора купли-продажи земельного участка (или предварительный договор), который и свяжет их взаимными правами и обязанностями. До тех пор, пока этого не случится, стороны вправе в любой момент отказаться от продажи объекта, причем нет законных оснований для понуждения любой из сторон к заключению указанных договоров.

Однако можно предположить, что у продавца в сложившейся ситуации есть перспективы в судебном разбирательстве. Исследователи отмечают, что возможна подача иска о признании бездействия органа исполнительной власти субъекта РФ (муниципального органа) незаконным: «… нарушенные права продавца заключаются в том, что, во-первых, уведомление субъекта РФ о намерении приобрести земельный участок и одновременно уклонение от заключения субъектом РФ договора купли-продажи фактически лишают его права продажи земельного участка третьим лицам под страхом ничтожности сделки. Более того, своим бездействием субъект РФ создает препятствия для продажи и получения денежных средств продавцом за продаваемый земельный участок» [5]. Предполагается, что суд при отсутствии нарушений процедуры извещения со стороны продавца должен будет вынести решение об устранении нарушенных прав и препятствий для осуществления продавцом права продажи. Однако найти подходящую судебную практику нам, увы, не удалось.

Таким образом, подытожив изложенные выше правовые проблемы, связанные с реализацией процедуры купли-продажи с/х земли, подчеркнему, что имеющаяся в настоящее время правовая регламентация рассматриваемых правоотношений несовершенна и в некоторых аспектах недостаточна для того, чтобы утверждать, что государство готово к полноценному гражданскому обороту земель сельхозназначения.

Литература:

1. Земельное право России: Учебник / Под ред. А. П. Анисимова. 2-е изд., перераб., М.: Юрайт, 2012, 415 стр.;
2. Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ (в ред. от 06.06.2019) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Российская газета, N 137, 27.07.2002;
3. Закон Волгоградской области от 17.07.2003 N 855-ОД «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области» (принят Волгоградской областной Думой 03.07.2003) // Волгоградская правда, N 130, 23.07.2003;
4. Румянцев Ф. П. Особенности договора купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения // Журнал российского права. 2013. N 8; Елисеева И. А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения: проблемы законодательства и практики // Законы России: опыт, анализ, практика. 2018. N 10. С. 91–95;
5. Паршин А. Преимущественное право покупки у субъекта РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения // Правовые вопросы недвижимости, 2006, N 1.