Деятельность органов местного самоуправления направлена на разрешение вопросов местного значения, которое, в свою очередь, связано с предоставлением муниципальных услуг и состоит не в их предоставлении, а в обеспечении гарантированного предоставления этих услуг [1, с.535].При этом органы местного самоуправления должны принимать все необходимые меры к организации предоставления услуг, ведь в этом заключается их роль в хозяйственной деятельности. Гражданин, не получив удовлетворения гарантированных Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами прав и законных интересов, имеет право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц, государственных\муниципальных служащих. Сегодня можно наблюдать отсутствие на должном уровне специального порядка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления по рассмотрению и разрешению в рамках своих полномочий различных вопросов, тем самым не в полной мере обеспечивается реализация прав, свобод и законных интересов граждан.
Согласно Закону РФ от 27.04.1993 № 4866–1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [2], гражданин вправе обратиться с жалобой на решения или действия, нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу. Отсюда следует выделение двух порядков рассмотрения жалобы: административного и судебного. В свою очередь, в рамках административного порядка обжалования законодательство РФ различает общее право жалобы, которым обладают все граждане, и специальное право жалобы, предоставленное гражданам как участникам административного производства. Можно утверждать, что административная процедура досудебного обжалования в рамках предоставления государственных (муниципальных) услуг устанавливает специальную административную жалобу и специальный порядок обжалования, так как рассматривается в более короткие сроки (в течение 15 дней) и затрагивает определенную сферу отношений между гражданами и должностными лицами- в данном случае-это предоставление муниципальных услуг.
Предоставление муниципальных услуг — это достаточно сложный процесс, протекающий в рамках административно-правовых отношений процедурного характера. Можно выделить отдельный вид и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, государственных\муниципальных служащих лицами, пользующимися государственными (муниципальными) услугами. Данный вид обжалования закреплен в ФЗ от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 28.12.2013) [3].
У каждого органа местного самоуправления имеется множество регламентов по предоставлению той или иной муниципальной услуги, устанавливающих стандарт её предоставления, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, а также порядок досудебного обжалования действий\бездействия должностных лиц, муниципальных служащих. Проблема заключается в том, что сегодня возможно частое изменение регламентов по предоставлению услуг ввиду того, что административные процедуры предоставления услуг (в нашем случае-муниципальных) регулируются на подзаконном уровне. Также в настоящее время отсутствуют единые или унифицированные правила взаимоотношений граждан, организаций, с одной стороны, и органов государственной власти\органов местного самоуправления- с другой. В результате можно наблюдать произвол и вседозволенность со стороны должностных лиц и можно говорить о коррупционности в сфере предоставления муниципальных услуг. Если бы существовали единые правила, в которых было бы прописано, как должны действовать должностные лица, государственные\муниципальные служащие, например, в случае обращения гражданина по предоставлению муниципальных услуг, возникало бы меньше вопросов и было бы меньше недовольств по оказанию услуг, т. к. должностные лица бы знали, что они должны действовать так, а не иначе.
Анализ административных регламентов Администрации г. Тюмени по предоставлению муниципальных услуг позволяет выявить еще одну проблему, заключающуюся в том, что раздел административных регламентов по предоставлению той или иной муниципальной услуги «Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц и муниципальных служащих» отсылает граждан к ФЗ от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [4]. На наш взгляд, для каждой конкретной услуги, оказываемой Департаментами Администрации г. Тюмени, было бы целесообразно прописать, в чём выражается бездействие должностных лиц, на какой стадии предоставления муниципальной услуги и в какой форме граждане могут обжаловать действия (бездействие) должностных лиц и т. п.
С точки зрения теории позитивных административных процедур, в досудебном порядке обжалования в сфере предоставления муниципальных услуг можно выделить следующие как внутренние, так и внешние обязательные административные процедуры.
1. 1.Основанием для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования является поступление жалобы, подразумевающее первичную обработку поступившей информации о нарушении (жалобы). Процедура является внешней. Данный этап начинается с обращения гражданина в орган государственной власти или орган местного самоуправления (в нашем случае- орган местного самоуправления).Актом административного нормотворчества, регламентирующим данную стадию, является 210-ФЗ, который устанавливает случаи, при которых заявитель может обратиться с жалобой.
2. Проверка жалобы. Внешняя процедура. Данный этап подразумевает сбор и анализ информации, необходимой для принятия правильного решения по поступившей жалобе. Проверяющие могут использовать разнообразные, не запрещенные законом средства изучения ситуации: беседы с людьми, ознакомление с документами, ревизии, обследования, замеры и др. На этой стадии гражданин, чьи права и свободы нарушены, вправе знакомиться с итоговыми материалами проверки; лично излагать доводы лицу, рассматривающему обращение; представлять дополнительные материалы или ходатайствовать об их истребовании. Основанием возникновения 3-го этапа является окончание проверки, составление отчётов по результатам проверки, формирование определенных выводов.
3. Принятие решения по жалобе является внутренней процедурой. Данный этап начинается с рассмотрения жалобы по существу. Жалоба подлежит рассмотрению должностным лицом, уполномоченным на ее рассмотрение, в течение пятнадцати рабочих дней со дня регистрации жалобы, а в случае обжалования отказа в приеме документов у заявителя либо в исправлении допущенных опечаток и ошибок или в случае обжалования нарушения установленного срока таких исправлений — в течение пяти рабочих дней со дня ее регистрации.
4. Исполнение принятого решения-внешняя административная процедура. Данная стадия начинается с отправки мотивированного ответа на письменную жалобу. По просьбе гражданина о принятых мерах необходимо проинформировать заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц. По результатам рассмотрения жалобы должностное лицо, уполномоченное на рассмотрение жалобы, принимает одно из следующих решений: а) удовлетворяет жалобу; б) отказывает в удовлетворении жалобы. Все 4 стадии регламентированы 210-ФЗ.
Еще одна проблема исследуемого вопроса заключается в том, что на сегодняшний день административная жалоба, являясь жалобой досудебной, не является обязательной, гражданин может сразу обратиться с жалобой судебной, если сочтет, что его права нарушены действиями или бездействием либо актом государственной или муниципальной администрации. В результате, суды перегружены достаточно большим количеством «мелких» дел, а число обращений в органы государственной и муниципальной власти находится на низком уровне, т. к. по итогам рассмотрения жалоб не всегда принимаются конкретные меры по устранению допущенных нарушений, граждане просто не доверяют должностным лицам.
Так, по данным Административного департамента г. Тюмени, за 2013 год было проведено 39 проверок качества услуг по жалобам и обращениям физических и юридических лиц, из которых доводы заявителей были подтверждены, а требования удовлетворены в 9 случаях (23,1 %). В остальных 30 случаях (76,9 %) доводы заявителей не были подтверждены, в связи с чем, в удовлетворении требований было отказано. За период 2014 года было проведено 18 внеплановых тематических проверок качества, из них 9 по жалобам и обращениям физических и юридических лиц, 9 были проведены по инициативе официальных лиц (представления органов прокуратуры, обращения депутатов и т. д.). Из числа проведенных проверок по жалобам и обращениям физических и юридических лиц доводы заявителей были подтверждены, а требования удовлетворены в 2 случаях (22,2 %).
Вышеприведенные цифры свидетельствуют о необоснованности жалоб граждан, о их невысокой правовой грамотности, т. к. зачастую гражданин не знает, к кому и в какой орган ему нужно обратиться за восстановлением нарушенного права. Более того, как уже говорилось, большее число жалоб разрешается в судебном порядке, т. к. обращение к вышестоящему органу не исключает судебного рассмотрения спора.
Так зачем перегружать суды, если можно обратиться в государственный орган за защитой своих прав и законных интересов? К тому же административный порядок обжалования является более быстрым. Следовательно, можно говорить о целесообразности введения обязательной процедуры административного обжалования, что, в свою очередь, приведет к обязательности осуществления общественного контроля над деятельность государственных\муниципальных органов, должностных лиц по поводу предоставления государственных\муниципальных услуг со стороны граждан, их объединений и организаций. При этом обязательный контроль должен осуществляться в тех же формах, в которых реализуется факультативный, т. е. посредством обжалования решений и действий (бездействия) самого органа и его должностных лиц в административном порядке; фиксации нарушений, допущенных должностными лицами органа при предоставлении муниципальной услуги; подачи своих замечаний к процедуре предоставления муниципальной услуги или предложений по ее совершенствованию.
Несмотря на проблемы, существующие при предоставлении муниципальных услуг, главной из которых является то, что порядок реализации административной жалобы не является унифицированным, т. к. регламентируется различными нормативными правовыми актами федерального, регионального и местного уровней [5, с.299], за последнее пятилетие в Российской Федерации как на федеральном уровне, так на региональном и местном уровнях совершенствуются административно-правовые механизмы, гарантирующие реализацию прав граждан в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.
Литература:
1. Стародубровская И. В. Муниципальное управление.-М.:АНХ,2006.-688 с.
2. РГ.12.05.1993. № 89.
3. СЗ РФ.2010.№ 31. Ст. 4179.
4. СЗ РФ.2010.№ 31. Ст. 4179.
5. Елагин Р. И. Административное право России. - М.: Книжный мир, 2011. - 384 с.
