Земли населенных пунктов традиционно являются одним из важнейших объектов гражданско-правового оборота. Основное целевое назначение данных земель - застройка и развитие населенных пунктов. Это связано, прежде всего, с их фактической значимостью, так как на территории данной категории земель проживает большее количество людей, чем на иных землях.
Действующий Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (в ред. 22.07.2010 г.)[1] (далее ЗК РФ) в качестве одного из видов земель, поименованных в ст. 7, назвал земли населенных пунктов.
Исторически сложилось так, что данная категория земель «земли населенных пунктов» не всегда носила такое название.
Земельный кодекс РФСР от 25.04.1991 г. [2] одним из видов земель по целевому назначению называл «земли населенных пунктов».
После принятия ЗК РФ понятие «земли населенных пунктов» было заменено на понятие «земли поселений».
Учитывая, что данные понятия использовались законодателем в достаточно аналогичном смысле, то после принятия ЗК РФ в правоприменительной практике произошла путаница в понимании данных терминов:
- «в земельном и градостроительном законодательстве понятие «поселение» используется в значении «населенный пункт»;
- согласно формальному толкованию закона понятие «поселение» в земельном и градостроительном законодательстве может использоваться только в том значении, которое ему дано в другой отрасли права (законодательном акте), определяющей государственно-административное устройство страны.
В этой связи показательны ответы комитетов Госдумы на запросы органов законодательной власти субъектов РФ. Например, ответ на запрос Самарской губернской Думы о содержании понятий «поселение» и «административный центр»:
«В указанных нормах понятие «поселение» соответствует нормам Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Существует определенное различие в применении понятия «поселение» в законодательстве о местном самоуправлении и в земельном законодательстве. Использование определенного значения данного понятия зависит от конкретного содержания правовых норм, в рамках которых оно применяется, что может быть установлено на основе комментариев к этим нормам и правоприменительной практики».
Из ответа на запрос органов власти Орловской области о введении ряда новых понятий, содержание которых точно не определено в ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ:
«Положения пунктов 3 и 4 части 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции (от 06.10.2003 № 131-ФЗ, далее - Федеральный закон) имеют содержание, тождественное нормам части 2 статьи 12 действующей редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28.08.1995 № 154-ФЗ), в соответствии с которыми определены территории муниципальных образований, существующих на дату официального опубликования Федерального закона.
Указанные в положениях пунктов 3 и 4 статьи 11 Федерального закона категории земель определяются Земельным, Лесным, Водным и Градостроительным кодексами, Федеральным законом от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
При определении территорий вновь образованных муниципальных образований следует иметь в виду, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 11 Федерального закона вся территория субъекта Федерации должна быть разграничена между сельскими и городскими поселениями. Только в субъектах Федерации, имеющих низкую плотность населения, допускается наличие территорий, не включенных в состав территорий поселений.
Таким образом, на территории Орловской области условий для возникновения территорий, не входящих в состав территорий городских и сельских поселений (межселенных территорий), не имеется» [3].
Федеральным законом РФ от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ (ред. от 23.11.2009г.) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4] статьей 25 в ЗК РФ были внесены изменения, в частности, касающиеся категории земель поселений, где понятие «поселение» заменено на понятие «населенный пункт».
При этом следует обратить внимание на то, что в ряде других федеральных законов законодателем по-прежнему используется термин «поселение», например, в Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 27.07.2010г.) [5] (далее по тексту ГрК РФ), в Федеральном законе РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.07.2010г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] и др.
При этом понятие «поселение» законодателем не раскрывается.
Так, ГрК РФ во многих своих положениях использует понятие «поселение», не давая ему определения, например, говоря о территориальном планировании поселений (глава 3), утверждении правил землепользования и застройки поселений (глава 4), утверждении документации, подготовленной на основании документов территориального планирования поселений, по планировке территории (глава 5).
Совершенно очевидно, что термин «поселения» употребляется в Градостроительном кодексе РФ в значении населенного пункта [7].
Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.09.2010г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», термин «поселение» было уточнено, и для целей данного закона ст. 2 были установлены следующие основные понятия:
- сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- поселение - городское или сельское поселение.
В то же время ст. 11 названного закона указывает на то, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. При этом в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Таким образом, получается, что понятие «территория поселения» не совпадает с понятием «земли населенных пунктов».
«При сопоставлении приведенных норм и норм ЗК Российской Федерации о категории земель поселений делался неверный вывод о том, что территории, входящие в состав поселения в понимании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны быть отнесены к одной категории земель – «земель поселений». Чтобы ликвидировать это противоречие было принято решение переименовать категорию земель в «земли населенных пунктов», что, безусловно, уточняет их правовой режим»[8].
В настоящее время согласно пункта 1 статьи 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Именно в силу своего предназначения, данная категория земель является одной из наиболее востребованных.
«Понятие «земли населенных пунктов» используется в законодательстве для того, чтобы очертить пространственную и территориальную сферы, на которые распространяются полномочия органов местного самоуправления по управлению использованием земель и регулированию градостроительства»[9].
В российском законодательстве используется такое понятие как «поселение» и нет понятия «населенный пункт». Проанализировав положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ГрК РФ можно сделать вывод, что законодатель не использует понятие «населенный пункт» для обозначения городов, деревень, поселков, сел и т.д. Законодатель использует такое понятие как «поселение», которые, делятся на городские и сельские.
Кроме того, нужно отметить, что коллизия категории земель «земли поселений», заложенная еще при разработке ЗК РФ, на основе которого впоследствии были приняты и действующие на сегодняшний день многие другие федеральные законы, будет существовать до тех пор, пока понятие «земли поселений» не будет исключено из текста законов, названных ранее.
При этом до настоящего времени на законодательном уровне не закреплено определение понятия «населенного пункта».
Необходимо отметить, что термин «населенный пункт» имеет достаточно широкое толкование в литературе.
Например, Советский энциклопедический словарь определяет населенный пункт как населенное место, первичную единицу расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка. Обязательный признак населенного пункта - постоянство использования его как места обитания из года в год [10, с. 875].
Ряд авторов понимают населенный пункт как «место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности и отдыха, где сосредоточены жилые, административные и хозяйственные постройки» [11, с. 115].
В Словаре русского языка С.И. Ожегова понятие «населенный пункт» гораздо шире понятия «поселения», оно включает в себя наряду с понятием «поселение» и такие понятия как «город», «село», «деревня» и т.д. [12, с. 314].
На наш взгляд, отсутствие понятия «населенный пункт» не дает определить их общие границы, что и в дальнейшем будет приводить к разному толкованию данного понятия.
Устранение существующего пробела в законодательстве представляется возможным внесением дополнений в статью 83 ЗК РФ следующего содержания:
«Населенный пункт – территория, имеющая официальное название, предназначенная для проживания людей, подчиняющихся централизованной власти и включающая в свои границы сосредоточенную застройку».
Очевидно, что начатый процесс приведения законодательства о землях населенных пунктов до логического завершения необходимо продолжить путем внесения соответствующих поправок в тексты таких законов, как например, Градостроительный кодекс РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
-
- Литература:
- Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Ведомости СНД и ВС РСФСР, 30.05.1991, N 22, ст. 768 – утратил силу.
Д. Базакин, Е. Лобачева. "О землях населенных пунктов" - "ЭЖ-Юрист", 2007, N 1 // СПС КонсультантПлюс, раздел «Комментарии законодательства»
Собрание законодательства РФ, 25.12.2006, N 52 (1 ч.), ст. 5498.
- Собрание законодательства РФ", 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
- Собрание законодательства РФ". РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Подробнее См. Д.О. Войновский «Земли населенных пунктов: проблемы исторического развития» - История государства и права, 2007, № 21; Д. Базаркин, Е. Лобачева. «О землях населенных пунктов» - ЭЖ-Юрист, 2007, № 1 и др. // СПС КонсультантПлюс, раздел «Комментарии законодательства».
Е.А. Галиновская в Комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации (отв. ред. Боголюбов С.А.). - 7-е изд., перераб. и доп. - М.: "Проспект", 2011 // СПС ГАРАНТ, раздел «Комментарии».
О.И. Крассов Комментарий к Земельному кодексу РФ. - 2-е изд., перераб. - Норма: ИНФРА-М, 2010 // СПС ГАРАНТ, раздел «Комментарии».
Советский энциклопедический словарь. – М., 1989. С. 875.
И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов Муниципальное право России. Учебник для вузов. М., 1999. С. 115.
Словарь русского языка / сост. Ожегов С.И. под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. -20-е изд., стереотип. – М.: Рус. яз., 1988 г. С. 314.
