Правовые проблемы земель сельскохозяйственного использования

В настоящее время в соответствии со статьей 7 Земельного кодекса РФ [1] (далее ЗК РФ) все земли в пределах границ Российской Фе­дерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промыш­ленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасно­сти и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых террито­рий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Такое подразделение определено тем, что земли различаются по плодородию, другим природным характеристикам, по той роли, которую они выполняют в жизни населения и общества в целом. Земля может использоваться в сельском, водном, лесном хозяйстве, предназначаться для размещения населенных пунктов, особо охраняемых территорий и объектов и т.д. В этой связи Краснов Н.И. пишет что, подразделение земель на отдельные категории выражает различные правовые отношения по поводу земли[2, с. 17]. Целевое назначение различных категорий земель, поименованных в статье 7 ЗК РФ, как раз и определяет отличительные черты в содержании прав и обязанностей собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков. Например, права и обязанности субъектов, использующих земли сельскохозяйственного назначения отличаются от прав и обязанностей тех субъектов, которые используют, например, земли промышленности, населенных пунктов, земли водного, лесного фонда и т.д.

Государственное управление в сфере использования и охраны земель осуществляется как в отношении всех категорий земель, так и в отношении каждой отдельной категории с учетом ее специфики. То есть понятие государственного управления землями должно быть ориентировано на конкретные категории земель. Так, особенностью государственного управления землями населенных пунктов является планирование и зонирование, осуществляемое при градостроительном планировании. Категория земель указывается в актах органов государственной власти и местного самоуправления о предоставлении земельного участка; в договорах, предметом которых являются земельные участки; в документах государственного кадастра недвижимости; в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имуще­ство и сделок с ним и иных документах, для которых указание категории земли является обязательным[3, с. 41].

Следует иметь в виду, что наряду с делением земель по 7 категориям, то есть основному целевому назначению, внутри почти каждой категории земельные участки подразделяются по конкретному целевому назначению, разрешенному использованию.

Например, если в статье 83 ЗК РФ дается лишь общее понятие о целевом назначении земель населенных пунктов, то в статье 85 это понятие детализируется путем указания на конкретные виды использования земельных участков в границах населенных пунктов[4].

В частности ЗК РФ выделяет в статье 85 следующие территориальные зоны: 1) жилые; 2) общественно-деловые; 3) производственные; 4) инженерные и транспортные инфраструктуры; 5) рекреационные; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иные территориальные зоны. Указанная статья ЗК РФ дает краткую характеристику правового режима каждой из названных территориальных зон в границах населенных пунктов.

В соответствии с целями настоящей статьи интерес представляет рассмотрение земель сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов.

Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими правовой режим земель сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов являются ЗК РФ (статья 85) и Градостроительный кодекс РФ[5] (далее ГрК РФ) (статья 35).

Следует отметить, что земельные участки, используемые в сельском хозяйстве, расположены не только в границах населенных пунктов, но и образуют самостоятельную категорию земель – земли сельскохозяйственного назначения.

В состав территориальных зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах согласно пункта 11 статьи 85 ЗК РФ включаются: земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

Несмотря на то, что эти земли можно отнести к сельскохозяйственным, т.е. используемым для сельского хозяйства, существуют различия в их правовом режиме. Не говоря обо всех различиях в правовом режиме этих земель, остановимся лишь на некоторых из них:

- земельные участки территориальных зон сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов подчинены правовому режиму земель населенных пунктов как самостоя­тельной категории и имеют главную цель – предназначаются и используются для застройки и развития населенных пунктов. Следовательно, можно сделать вывод, что использование таких земель на территории населенных пунктов для сельскохозяйственных целей, как правило, является временным. При этом основное хозяйственное назначение территориальных зон сельскохозяйственного использования устанавливается генеральным планом населенного пункта, в соответствии со статьей 35 ГрК РФ и правилами землепользования и застройки населенного пункта, на основании пункта 11 статьи 85 ЗК РФ. Т.е. в зависимости от перспектив генерального плана и правилами застройки населенного пункта правовой режим земель сельскохозяйственного использования может быть изменен исходя из потребностей развития населенного пункта.

Таким образом, законодатель подчеркнул приоритетность использования земель населенных пунктов именно для застройки, закрепив на законодательном уровне механизм изменения вида использования земель сельскохозяйственного использования с сельскохозяйственного на иной способ использования, необходимый в целях развития населенного пункта в соответствии с правилами землепользования и застройки, а также требованиями генерального плана населенного пункта.

- поскольку территориальные зоны сельскохозяйственного использования входят в состав земель населенных пунктов, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции вправе управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в собственности муниципальных образований. Кроме того органы местного самоуправления вправе распоряжаться и управлять земельными участками собственность на которые не разграничена на территории муниципального образования[6].

- земельные участки территориальных зон сельскохозяйственного использования находятся в границах населенных пунктов, в силу этого, все земли в преде­лах границы населенных пунктов относятся к землям населенных пунктов, подчиняясь правовому режиму этой категории земель. При этом к категории земель сельскохозяйственного назначения относятся земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, согласно пункта 1 статьи 77 ЗК РФ.

Как справедливо отметил А.М. Турубинер, необходимо помнить, что для ведения сельского хозяйства используется также значительное количество городских земель и земель специального назначения. Под сельскохозяйственное производство используется большая часть городских угодий. На землях специального назначения имеются не только служебные наделы, огороды и сады личного пользования, но и в ряде случаев подсобные сельские хозяйства при предприятиях и учреждениях. Если признать, что все эти земли не являются землями сельскохозяйственного назначения, то придется считать, что многие нормативные акты, регулирующие сельскохозяйственное использование земли, на эти земли и на их пользователей не распространяются. Следовательно, земельные участки, предоставленные для сельскохозяйственных целей из городских земель, земель специального назначения находятся в двойственном положении[7, с. 103-105].

Существует позиция, в соответствии с которой сельскохозяйственные угодья, расположенные на территории населенных пунктов должны иметь общий правовой режим с соответствующими угодьями в составе земель сельскохозяйственного назначения. А те земельные участки, которые непосредственно обслуживают сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственно­го назначения, вне зависимости от своего назначения, должны иметь правовой режим соответствующих видов земель несельскохозяйственного назначения[8]. Т.е. если это, например, земельные участки производственного назначения, следовательно, они должны относиться к соответствующему виду земель.

По словам Е.Н. Никитиной «при включении земельных участков сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов они не лишаются своего экономического признака – использования для нужд сельского хозяйства. Однако для них характерен смешанный правовой режим и нормы, которые устанавливают правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, и распространяются на них постольку, поскольку это не противоречит реализации элементов правового режима земель населенных пунктов, так как использование указанных земель для ведения сельского хозяйства носит дополнительный характер»[9, с. 27].

Башмаков Г.С. указывает на то, что: «Учитывая, что сельскохозяйственное производство ведется не только на землях сельскохозяйственного назначения, но и на относящиеся к иным категориям земель или сразу к нескольким категориям земель, важно точно определить в Законе круг земель, охраняемых как сельскохозяйственные. Это земли сельскохозяйственного назначения, включая специальный земельный фонд (статьи 23 и 60 ЗК РСФСР[10] 1991 года); земли для ЛПХ, садоводческих и огороднических объединений; земли сельскохозяйственного использования в населенных пунктах; служебные наделы. Все эти земли важны для сельско­го хозяйства, для производственного обеспечения страны. Всех их желательно со­хранить для использования по назначению, особенно в современных условиях, а, следовательно, охранять эти земли именно как сельскохозяйственные»[11, с. 46].

Думается, что такой подход обоснован.

По нашему мнению, в данном случае, к сельскохозяйственным угодьям на землях территориальных зон сельскохозяйственного использования законодателем необходимо принимать нормы для приоритетной ох­раны таких земель.

Необходимо предпринять на законодательном уровне меры, направленные на сохранение сельскохозяйственных земель, расположенных в границах населенных пунктов, так как их выбытие из сельскохозяйственного производства может нанести урон продовольственному снабжению населения, поскольку эти земли наиболее удобно расположены по отношению к потребителям и, кроме того, основное значение для сельского хозяйства имеет такое их свойство, как плодородие.

На сегодняшний день территориальные зоны сельскохозяйственного использования законодательно не защищены. Что же касается земель сельскохозяйственного назначения, то в соответствии с пунктом 1 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В частности, перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 50 и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 ЗК РФ, в другую категорию не допускается, за исключением случаев, установленных пунктами 3, 6, 7 и 8 части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2009 года) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»[12]. При этом для территориальных зон сельскохозяйственного использования в составе населенных пунктов законодатель не установил ни каких ограничений для изменения целевого назначения, а наоборот упростил такую процедуру пунктом 11 статьи 85 ЗК РФ –, о чем говорилось ранее, используются в сельскохозяйственных целях до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами и правилами землепользования и застройки. В качестве иллюстрации можно привести Генеральный план города Москвы (Закон города Москвы № 17 от 05 мая 2010 года) где в «Положение о территориальном планировании города Москвы» в пункте 3.4. «Мероприятия по планированию зон размещения жилищного фонда, объектов культурно-бытового, коммунального, производственного и иного назначения, обеспечивающих функционирование органов государственной власти, представительств субъектов РФ и инопредставительств» указано мероприятие по выводу и высвобождению под жилищное строительство территорий сельскохозяйственных предприятий[13].

Кроме того, приоритет и особая охрана земель сельскохозяйственного назначения перед земельными участками территориальных зон сельскохозяйственного использования заключается еще и в том, что земля сельскохозяйственного назначения может быть предоставлена иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридический лиц, лиц без гражданства составляет белее чем 50 процентов только на праве аренды, согласно статьи 3 Федерального закона РФ от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ (в ред. от 08 мая 2009 года) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[14]. Такое ограничение в порядке приобретения прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения не распространяется на земельные участки территориальных зон сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов[15]. Таким образом, субъекты земельных отношений, поименованные в статье 3 ФЗ РФ № 101-ФЗ, вправе приобретать земельные участки территориальных зон сельскохозяйственного использования в собственность.

Необходимо отметить, что с 01 января 2008 года утратила силу статья 58 ЗК РФ «Возмещение потерь сельскохозяйственного производства»[16]. Ранее при изъятии земель сельскохозяйственного назначения был предусмотрен комплекс мероприятий, направленный на восполнение утраченных земель сельскохозяйственного производства[17].

Согласно пункту 26 Постановления Совета Министров – Правительства РФ от 28 января 1993 года № 77 потери сельскохозяйственного производства, вызванные изъятием сельскохозяйственных угодий для использования их в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, выражаются в сокращении (безвозвратной потере) площадей используемых сельскохозяйственных угодий или ухудшении их качества (снижения плодородия почв) под влиянием деятельности предприятий, учреждений и организаций и возмещаются в целях сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления площадей сельскохозяйственных угодий и их качества.

При этом необходимо отметить, что потери сельскохозяйственного производства – это, прежде всего, потери всего общества, экономики от сокращения размеров земель, обладающих уникальными природными свойствами, которые могут использоваться для выращивания сельскохозяйственной продукции. На сегодняшний день возмещение потерь сельскохозяйственного производства на законодательном уровне не осуществляется. Очень важно обратить внимание, что при изменении вида использования территориальных зон сельскохозяйственного использования возмещение потерь сельскохозяйственного производства на таких землях предусмотрено законодателем не было не только ранее, но и в настоящее время.

Таким образом, можно сделать вывод, что изымаемые земли сельскохозяйственного назначения, земли сельскохозяйственного использования для целей не связанных с сельским хозяйством на сегодняшний день не восполняются, меры, направленные на воспроизводство изымаемых земель сельскохозяйственного производства и земель сельскохозяйственного использования законодателем не предусмотрены до сих пор. На наш взгляд, в виду особой ценности таких земель, о чем было сказано ранее, необходимо в ЗК РФ включить статью о Возмещении потерь сельскохозяйственного производства, исключенную ранее из ЗК РФ, распространив ее действие не только на земли сельскохозяйственного назначения, но, и что очень важно, на территориальные зоны сельскохозяйственного использования.

Кроме того, по нашему мнению, на законодательном уровне необходимо закрепить приоритет в использовании земель сельскохозяйственного использования в границах земель населенных пунктов для сельскохозяйственного производства путем внесения изменений в пункт 11 статьи 85 ЗК РФ следующего содержания:

- Земельные участки в составе территориальной зоны сельскохозяйственного использования в населенных пунктах – земельные участки, используемые для сельскохозяйственного производства, имеют приоритет в использовании в соответствии с их предназначением и подлежат особой охране. Изменение вида их использования допускается в случаях предусмотренных настоящим Кодексом.

- Допускается изменение назначения вида использования земель сельскохозяйственного использования в следующих случаях:

* земельные участки в составе территориальной зоны сельскохозяйственного использования не пригодны для ведения сельского хозяйства.

Порядок признания земельных участков в составе земель сельскохозяйственного использования не пригодными для ведения сельского хозяйства устанавливается ФЗ РФ.

* в случае если собственник, землепользователь, землевладелец земельного участка в составе территориальной зоны сельскохозяйственного использования согласен на изменение вида его использования.

- Иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками в составе территориальной зоны сельскохозяйственного использования только на праве аренды.

Литература:

1. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (в ред. от 22 июля 2010 года) // Собрание законодательства РФ, 29 октября 2001 года, № 44, ст. 4147

2. Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. М., 1961. С. 17.

3. Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений. Дисс… канд. юрид. наук. М. 2003. С.41.

4. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (отв. ред. С.Н. Волков, науч. ред. Ю.Г. Жариков). «Юстицинформ», 2009 // СПС КонсультантПлюс, раздел «Комментарии законодательства».

5. Градостроительный кодекс РФ от 24 декабря 2004 года № 190-ФЗ (в ред. от 27 июля 2010 года) // Собрание законодательства РФ, 03 января 2005 года, № 1 (ч.1), 16.

6. Например, Постановление Правительства Москвы от 30 октября 2007 года № 949-ПП (в ред. от 22 июня 2010 года) « Об утверждении положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы, 14 октября 2007 года, № 63; Решение совета депутатов городского округа Долгопрудный МО от 10 ноября 2008 года № 88-нр (в ред. от 17 сентября 2010 года) «Положение о порядке управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена на территории муниципального образования г. Долгопрудный» // Вестник-Долгопрудный (приложение к газете «Газета Долгопрудный», 14 октября 2008 года, № 45.

7. Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М. 1958. С. 103-105.

8. Турубинер А.М. Указ. соч. С. 103; Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 201; Право землепользования в СССР и его виды. М., 1964. С 140.

9. Никитина Е.Н. Правовая охрана сельскохозяйственных угодий. Дисс… канд. юрид. наук. Саратов. 2001. С. 27.

10. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года № 1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 30 мая 1991 года, № 22, ст. 768.

11. Башмаков Г.С. Правовая охрана сельскохозяйственных земель. Правовые проблемы рационального использования сельскохозяйственных земель // Государство и право. 1998. № 4. С. 46.

12. Федеральный закон РФ от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2009года) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Собрание законодательства РФ, 27 декабря 2004 года, № 52 (ч. 1), ст. 5276.

13. Генеральный план города Москвы (Закон города Москвы № 17 от 05 мая 2010 года) «Положение о территориальном планировании города Москвы» // http://gpinfo.mka.mos.ru/kniga_1/

14. Собрание законодательства РФ, 29.07.2002 г., №30, ст. 3018.

15. Письмо Минэкономразвития РФ от 14 декабря 2009 года № Д23-4217 «О разъяснении норм земельного законодательства» - «Нормирование, стандартизация и сертификация в строительстве», № 3, 2010 // СПС КонсультантПлюс, раздел «Законодательство».

16. Федеральный закон от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ (в ред. от 23.11.2009 года) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (статья 25) // Собрание законодательства РФ, 25.12.2006 г., № 52 (ч.1), ст. 5498.

17. Постановление Совета Министров – Правительства РФ от 28 января 1993 года № 77 Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства // Российская газета, 24 февраля 1993 года, № 37 – утратил силу.