В соответствии с Земельным Кодексом РФ, сельскохозяйственные угодья, относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения, получают приоритетное положение при эксплуатации и подвержены специальной охране. Важным механизмом, обеспечивающим целесообразное применение земель сельскохозяйственного назначения, является возможность принудительного изъятия ненадлежащим образом используемых земель. В силу ст.ст. 284-285 Гражданского кодекса РФ [1] и ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [4] земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть принудительно изъят у собственника в следующих случаях:
если земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки;
если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.
При этом Правительство РФ относительно сельскохозяйственных земель устанавливает параметры определения значительного понижения уровня плодородности, точку наступления существенного снижения уровня экологичности, и критерии установления неиспользования участков, учитывая особенности ведения сельскохозяйственного производства или реализации другой деятельности, связанной с данной.
В настоящий момент действует постановление Правительства РФ № 612 от 22.07.2011, в котором разрабатывалась и была утверждена только система критериев относительно определения уменьшения плодородности сельскохозяйственных земель. По данному нормативному акту фактором существенного снижения плодородности таких земель является изменение числовых значений не менее трех следующих критериев, причиной которого стало использование земель с нарушением указанных земельным законодательством РФ требований целесообразного использования земли:
понижение уровня содержания органических веществ в пахотном горизонте от 15% и более;
-понижение уровня кислотности для кислых почв от 10% и более;
увеличение уровня щелочности для щелочных почв от 10% и более;
снижение процентного содержания подвижного фосфора в почве от 25%;
уменьшение процентного содержания обменного калия в от 25%.
Анализ вышеуказанных нормативных документов показывает, что на практике может возникнуть целый ряд вопросов при применении разработанных критериев. Понятно, что изменения таких показателей, как значительное снижение уровня плодородности почв сельскохозяйственных земель, существенное ухудшение экологичности или неиспользование земельных участков по прямому назначению, носят временной характер. Очевидно, что применение данных параметров будет возможным только при наличии изначальных данных по состоянию почв, относительно которых бы измерялись числовые значения по процентному изменению указанных критериев. Отсутствие на настоящий момент зарегистрированных исходных данных по химическому составу земель сельскохозяйственного назначения делает практически невозможным применение правовых норм земельного законодательства по принудительному изъятию и прекращению прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения при условии использования его с нарушениями требования законодательства либо его неиспользования вообще. Возможное решение данной правовой проблемы видится в развитии и усовершенствовании существующих систем по мониторингу земель сельскохозяйственного назначения.
Что касается мониторинга, то в Федеральном законе № 101-ФЗ от 16.07.1998 «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» указывается, что мониторинг плодородности сельскохозяйственных земель выражается составной частью государственного мониторинга земель, порядок проведения которого устанавливается земельным законодательством.
Вообще, согласно Земельному кодексу РФ, государственный мониторинг земель это надзорная система по контролю за состоянием земель. Основными задачами государственного мониторинга земель являются:
снабжение граждан необходимыми данными относительно состояния окружающей среды, в частности относительно состояния земель.
информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля над эксплуатацией и охраной земель, и других функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами и землеустройства;
своевременное обнаружение изменения в состоянии земель, оценивание данных изменений, предсказание и разрабока советов по предупреждению и устранению последствий отрицательных последствий;
Согласно действующему на настоящий момент Положению об осуществлении государственного мониторинга земель, он должен включать в себя:
подготовку данных по состоянию земель, их обработка и хранение;
постоянный контроль над использованием земель, учитывая их целевое назначение.
рассмотрение и оценку качественного состояния земель, учитывая воздействия природных и антропогенных факторов.
Но прежде чем принимать решения относительно реализации действий на земле, необходимо провести анализ множества достоверных и систематически обновляемых данных о состоянии земли. Основной смысл любой программы мониторинга – её информативность. Её следствием должно являться приобретение сведений для устранения определенных неточностей или же констатация нехватки необходимой информации.
Действующим законодательством предусмотрены следующие способы получения информации при осуществлении мониторинга:
дистанционное зондирование (съемка и наблюдение с космических аппаратов, самолетов, при помощи средств малой авиации и других летательных аппаратов);
сеть постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.;
наземные съемки, наблюдения и обследования (сплошные и выборочные);
соответствующие фонды данных.
Исследование состояния сельскохозяйственных земель, которые могут подвергнуться воздействию со стороны окружающей среды, имеет важное значение. В настоящий момент государство практически не располагает достоверными сведениями о качественном и количественном состоянии земель сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем эта информация является базовой для принятия обоснованных решений по управлению земельными ресурсами и реализации механизмов регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Для определения целей, задач и направлений работ по проведению государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения была одобрена «Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года».
Выдержка из Концепции: «…в настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации продолжается снижение плодородия почв, ухудшается состояние земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства. Почвенный покров, особенно сельскохозяйственных угодий, подвержен деградации и загрязнению, теряет устойчивость к разрушению, способность к восстановлению свойств и воспроизводству плодородия… Однако проводимый мониторинг не обеспечивает наблюдение за земельными участками и полями севооборота как производственным ресурсом и не осуществляется по ряду параметров, характеризующих плодородие почв, имеющих существенное значение для сельскохозяйственного производства. Специфика учета сельскохозяйственных земель как природного ресурса, используемого в качестве главного средства производства в сельском хозяйстве, требует иных подходов и более широкого перечня показателей состояния таких земель и их плодородия».
В данной Концепции дается весьма негативная оценка современного состояния государственного мониторинга сельскохозяйственных земель. В частности, отмечаются следующие имеющиеся проблемы:
информация о плодородии почв и состоянии с/х земель опирается в том числе на данные государственной статистической отчетности, которые представляются непосредственно с/х товаропроизводителями и поэтому во многих случаях не являются достоверными и не отражают реальное состояние земель;
отсутствие в цифровом виде карт сельскохозяйственной освоенности территории с границами полей севооборотов, сельскохозяйственных полигонов и контуров, неразвитая сеть пунктов оперативного мониторинга, наземных станций, в том числе и метеорологических, отсутствие авиационной поддержки ввиду высокой стоимости ее содержания;
отсутствие узкоспециализированных спутников дистанционного зондирования Земли, обладающих необходимой функциональностью, в частности обеспечивающих регулярное покрытие с высокой периодичностью всех земель, подлежащих мониторингу;
разрозненный, ведомственных характер работ, проводимых по государственному мониторингу земель с/х назначения, отсутствие межведомственной координации и организации этих работ.
Ожидаемым результатом реализации мероприятий по развитию государственного мониторинга сельскохозяйственных земель в рамках Концепции является формирование государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях.
Однако на настоящий момент, несмотря на действие вышеприведенных нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок проведения мониторинга земель, государственные информационные ресурсы о землях сельскохозяйственного назначения, необходимые для анализа, прогноза и выработки государственной политики в сфере земельных отношений и использования этих земель, отсутствуют.
Ухудшающееся состояние земель сельскохозяйственного назначения в последнее время вызывает обоснованное опасение как у государства, так и у общества, в связи с чем данной проблеме уделяется особое внимание. На законодательном уровне приняты попытки обязать собственников земель сельскохозяйственного назначения использовать принадлежащие им земли строго по целевому назначению с соблюдением правил рационального землепользования. Мерой, стимулирующей соблюдение требований законодательства в отношении данной категории земель, должна стать угроза изъятия принадлежащего земельного участка. С учетом того, что реализация механизма изъятия земель сельскохозяйственного назначения у ненадлежаще использующего ее собственника напрямую связана с необходимостью доказывания нарушения установленных земельным законодательством требований рационального использования земли в период ее использования либо неиспользования в течение трех и более лет, очевидно, что привлечение собственников к такой ответственности возможно только при наличии повсеместной базовой информации о качественном и количественном состоянии земель сельскохозяйственного назначения, а также последующего непрерывного сбора, анализа и хранения информации о состоянии данной категории земель. На практике возникает вопрос, как установить, что проверяемый участок не используется по целевому назначению в течение определенного периода времени? Но особенно злободневно для правоприменительной практики стоит вопрос о применении критериев ухудшения качественного состояния земельного участка. Невозможность установить, что изменение показателей произошло именно в период использования земли конкретным собственником, фактически блокирует механизм изъятия данного земельного участка и передачи его более эффективному собственнику.
Единственным возможным способом решения данной проблемы представляется осуществление повсеместной инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения в рамках существующей системы мониторинга земель. Такая необходимость возникла уже давно, однако ввиду недостаточности бюджетного финансирования и нерешенности ряда технических задач работы по мониторингу земель в полном объеме произведены до сих пор не были. С организационной точки зрения, несмотря на наличие нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок и способы осуществления мониторинга земель, своевременному проведению данных работ препятствует отсутствие должной координации и четкого распределения обязанностей между соответствующими органами государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, а также отсутствие установленных законом сроков проведения мониторинга земель на всей территории РФ.
Представляется, с учетом важности решения данной проблемы, необходимым установить разумные, но минимальные сроки для формирования государственного информационного ресурса о качественном и количественном состоянии земель сельскохозяйственного назначения в рамках существующей системы мониторинга, для чего определить ответственный за проведения данных работ орган исполнительной власти, наделив его соответствующими полномочиями.
Очевидно, что полученная достоверная объективная информация относительно плодородности почвы, состояния и использования сельскохозяйственных земель в качестве природных ресурсов, используемых в качестве главного средства производства в сельском хозяйстве, необходима для реализации положений Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Литература:
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон № 51-ФЗ от 30.11.1994 (ред. 30.11.2011).
Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон № 136-ФЗ от 25 октября 2001 г. (ред. 12.12.2011).
О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон № 101-ФЗ от 16.07.1998 (ред. 19.07.2011).
Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон № 101-ФЗ от 24.07.2002 (ред. 29.12.2010).
Об утверждении Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020: распоряжение Правительства РФ № 1292-р от 30.07.2010.
Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения: постановление Правительства РФ № 612 от 22.07.2011 г.
Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель: постановление Правительства РФ № 846 от 28.11.2002.