Термин «правовой режим» представляет собой широкое юридическое понятие, включающее в себя правовые средства согласно способам правового регулирования.
Необходимо отметить, что ученые различных отраслей права, равно как и ученые, занимающиеся изучением проблем земельного права, в разные периоды времени занимались проблемами правовых режимов, однако единой точки зрения по вопросу сущности данного понятия не сложилось до сих пор. Вследствие этого представляется разумным рассмотреть природу «правового режима», начиная с общетеоретических пониманий этого понятия.
Так, Большая Советская Энциклопедия определяет режим (от франц. regime, от лат. regimen - управление) как: 1) государственный строй, метод правления; 2) точно установленный распорядок жизни, работы, отдыха, питания, сна; 3) совокупность правил, мероприятий, норм для достижения той или иной цели [1, с. 577].
Ожегов С.И. понимает под режимом совокупность фактических, природных, физических и технологических признаков, характерных для конкретного вида явлений [2, с. 620].
На сегодняшний день термин «правовой режим» в отраслях российского права занимает не последнее место. При том, что раньше данное понятие разрабатывалось в основном в общей теории права [3, с. 201], однако теперь понятие «правовой режим» используется не только в теории, но и в юридической практике. Оно позволяет выявить особенности юридического регулирования определенного участка деятельности, специфику правового инструментария, опосредующего существование и функционирование тех или иных объектов управленческого воздействия [4, с. 279].
Алексеев С.С. отмечает, что данный термин в общем смысле - «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования» [5, с. 243]. При этом понятие режима в понимании Алексеева С.С. «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности» [6, с. 186].
Бахрах Д.Н. правовой режим отрасли права обозначает как «совокупность юридических средств регулирования - отраслевой юридический инструментарий, опосредованных отраслевым методом правового воздействия и базирующихся на принципах, специфичных для данной отрасли» [7, с. 279].
Под юридическим режимом отрасли «следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования — особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм» [8, с. 479].
Исходя из приведенного определения можно сделать вывод, что сходные черты может включать в себя любой правовой режим, а не только отраслевой. Например, земельному праву характерен свой отраслевой режим, который включает в себя принципы правового регулирования земельных правоотношений, правовое положение участников земельных правоотношений, методы и способы правового воздействия, применяемые в области земельных правоотношений.
Правовой режим призван обеспечить «наступление желаемого социального эффекта, состояния, так как выражает собой, прежде всего, путь к подобному результату», это «функциональная характеристика права» [9].
Позже в своем исследовании Малько А.В. и Родионов О.С. определят «правовой режим» как «одно из проявлений нормативности права, но на более высоком уровне. Он соединяет в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями» [10].
Родионов О.С. под правовым режимом понимает «установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов» [11, с. 13-14].
Необходимо отметить, что понятие «правовой режим» употребляется не только в земельном праве.
Так, например, Суханов Е.А. высказывает точку зрения, согласно которой «смысл категории объектов гражданских правоотношений (объектов гражданских прав) заключается в установлении для них определенного гражданско-правового режима, т.е. возможности или невозможности совершения с ними определенных действий (сделок), влекущих известный юридический (гражданско-правовой) результат», то есть, правовой режим определяет «поведение участников правоотношений, касающееся соответствующих материальных и нематериальных благ» [12, с. 295].
В административном праве административно-правовые режимы - это комплекс оперативных государственных управленческих решений и административно-правовых мер убеждения и принуждения, способных обеспечить достаточно оперативно стабилизацию общественных отношений в регионе или государстве в целом, и последующее упорядочивание общественных отношений, вышедших за пределы влияния обычных административно-правовых мер воздействия. Обычно, административно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют значительное количество методов административного принуждения. Эта возможность ограничения прав и свобод граждан может быть установлена только федеральным законом согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства» [13, с. 200-201].
Административно-правовой режим — это определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия. Это выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции [14, с. 202].
На основе приведенных точек зрения можно сделать вывод, что правовой режим - это совокупность правовых норм, регулирующих определенную группу отношений в той или иной отрасли права. Правовой режим представляет собой самостоятельный институт отрасли права.
Термин «правовой режим» употребляется в различных отраслях права для характеристики объекта правоотношений [15, с. 295].
Наибольшее распространение термин «правовой режим» получил в отрасли земельного права, поскольку «для земельного права характерен не способ правового регулирования (договорный или односторонний), не субъект правоотношений, а тот вещный объект - земля, назначением которой является максимальная производительность продуктов» [16, с. 102].
Земельному праву характерны свои режимы регулирования, которые определяются особенностями названной отрасли права, ее целями, функциями, задачами, тоже самое относится и к другим отраслям права, однако для нас представляет интерес дальнейшее развитие понятия «правовой режим» в контексте применения его к земельным отношениям.
Приведенные теоретические положения, раскрывающие понимание сути правовых режимов различными исследователями, были положены в основу дальнейшего исследования природы правового режима с точки зрения земельного права.
Известно, что и в теории права, и в законодательных актах отсутствует общепринятое определение понятия «правовой режим земель».
Впервые вопрос о земельном режиме был затронут И.И. Евтихеевым, который указал, что при общем правовом основании - государственной собственности на землю - существуют разные, не совпадающие по объему земельные режимы для отдельных разрядов земель. Под земельным режимом И.И. Евтихеев понимает статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть выполнение органами земельного управления основных функций, таких как административная, юрисдикционная и нормативная [17, с. 1].
Позже подобная позиция была высказана А.В. Венедиктовым: «все различия в характере и назначении этих объектов отражаются лишь на объеме прав и обязанностей отдельных государственных органов, ими ведающих, т.е. на правовом режиме соответствующих видов государственного имущества» [18, с. 352].
Н.И. Краснов правовой режим государственного земельного фонда определил как «установленный нормами советского права порядок должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования как всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства» [19, с. 8].
Г.А. Аксененок считал, что определить правовой режим любой категории земель - это означает, во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отношения, во-вторых, определить круг землепользователей этих земель, установить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок государственного управления этими землями и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для пользователей [20, с. 55].
Понятие правового режима земель исследовалось в советской науке посредством определения основных элементов данного понятия применительно к земле любой категории и к земельному фонду в целом [21, с. 21]. Под правовым режимом земель в советский период понималось теоретическое понятие, обобщающее правовую характеристику земли как объекта права и содержащее указание на круг основных правовых отношений, складывающихся по поводу земли [22, с. 346].
Позже О.И. Крассов определил правовой режим земель как «определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования, ограничения прав» [23, с. 40].
И.А. Иконицкая указывает на то, что, под правовым режимом земель следует понимать установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту управления государственными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции - основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории [24, с. 200].
Представляется интересным для теории земельного права понимание правового режима Н.Л. Лисиной, которая отмечает, что правовой режим земель может быть представлен в нескольких аспектах: 1) правовой режим земель (общий правовой режим); 2) правовой режим земель определенной категории (особенный правовой режим); 3) правовой режим видов земель определенной категории (специальный правовой режим); 4) правовой режим конкретного земельного участка либо части земельного участка (конкретный правовой режим) [25, с. 49].
А.С. Трифонов правовой режим земель характеризует как «совокупность всех действующих правовых предписаний, определяющих разрешенное использование, правила и условия включения в гражданский оборот земельных участков, их охраны, учета и мониторинга, в соответствии с принадлежностью земельных участков к той или иной категории земель и территориальным зонированием» [26].
Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что понятие «правовой режим земель» используется для характеристики видов земель различных категории. Основным критерием для этого является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории, а также разрешенного использования земель в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ [27]).
Общее определение понятия правового режима земель, как было сказано ранее, может быть применено к любой категории земель, в том числе к землям населенных пунктов, при этом, необходимо отметить, что для данной категории земель присущи свои особенности. Так, для земель населенных пунктов определяющее значение имеет их использование по назначению, единство правового регулирования использования этих земель и зданий, строений, сооружений на них расположенных [28, с. 41; 29, с. 52].
Понятия «правовой режим земельного участка» имеет принципиальное значение для уяснения тех правовых рычагов, с помощью которых земельное законодательство регулирует широкий круг земельных отношений. Использование данной правовой категории позволяет выявить сущность всего земельного права, поскольку именно понятие «правовой режим» отражает особый характер правового регулирования, использования и охраны земельных ресурсов [30, с. 29].
Очевидно, что содержание данного понятия имеет огромное значение: и научное, и практическое. Неоспоримо, суть правового режима конкретного земельного участка имеет приоритетное значение для его правообладателей (собственников, владельцев, пользователей либо арендаторов), поскольку позволяет названным субъектам знать свои права и обязанности в отношении используемого ими земельного участка.
При всем сказанном, вопрос о том, каково же значение и содержание данного термина, пока еще остается недостаточно разработанным в теории земельного права.
Правовой режим земельных участков на землях населенных пунктов находится в прямой зависимости от результатов зонирования территорий, генеральных планов, правил землепользования и застройки, от содержания градостроительных регламентов, закрепляющих виды разрешенного использования земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости. На правовой режим земельного участка также оказывает влияние наличие ограничений прав на землю, существование публичных и частных сервитутов.
Использование понятия «правовой режим земельного участка» применительно к конкретному земельному участку означает, прежде всего, определение содержания прав и обязанностей субъекта, который использует этот участок. Как видно содержание понятия «правовой режим земельного участка» отлично от содержаний понятий «правовой режим земель» и «правовой режим категории земель». Поскольку первое дает общее понимание, применимое ко всем землям, второе позволяет получить представление об особенностях, присущих той или иной категории земель в целом, а «правовой режим земельного участка», в свою очередь, раскрывает характерные черты, имеющие существенное значение для конкретного земельного участка.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что в содержание понятия «правовой режим земельного участка» включаются права и обязанности его собственника, землевладельца, землепользователя или арендатора. Кроме этого, важнейшую роль играет основное целевое назначение, соблюдение установленных законодательством различных требований, охрана и защита правового режима земельных участков, а также возможность применения юридической ответственности к субъектам, нарушившим правовой режим используемого земельного участка. Установить правовой режим для конкретного земельного участка можно только путем исследования разнообразных факторов, имеющих значение для установления прав и обязанностей тех лиц, которые используют земельные участки. Например, должно учитываться местоположение земельного участка (в границах населенного пункта или за его пределами), его плодородие и иные критерии.
Б.В. Ерофеев указывал, на то, что правовой режим участков земли в городах представляет собой совокупность требований, выраженных в правовых нормах, устанавливающих целевое назначение земель городов и их отдельных видов, порядок управления и пользования ими в условиях научно-технического прогресса. Правовой режим участков земли в городах определяет также деятельность городских Советов депутатов трудящихся в области регулирования земельных отношений, прав и обязанностей всех землепользователей в городах, а также других участников земельных отношений, возникающих по поводу эксплуатации земель городов, как в целом, так и отдельных их видов для наиболее рационального использования и повышения эффективности средств, направленных на градостроительство [31, с. 41].
С. А. Боголюбов, понимает правовой режим земельных участков как совокупность правил их использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным, законодательством о недрах и иным законодательством [32, с. 34].
Впервые определение понятия «правовой режим земель населенных пунктов» было сформулировано Балезиным В.П., который предложил понимать его как «установленную законодательством систему правил, определяющих положение и место данного вида земель в составе единого государственного земельного фонда, а также порядок должного поведения в отношении этих земель со стороны органов государственного управления землей, землепользователей и всех иных лиц, которые обязаны бережно относиться к земле как всенародному достоянию» [33, с. 27].
«Правовой режим земель населенных пунктов — это особый порядок регулирования жизнедеятельности людей в границах городских и сельских населенных пунктов, осуществляемый посредством установления субъектам стимулов и ограничений, дозволений и запретов в области разрешенного использования и охраны земель, определяемых градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством РФ и субъектов РФ, а также муниципальными правовыми актами. Конкретные стимулы и ограничения, дозволения и запреты правообладателям земельных участков по поводу их использования и охраны в черте [34] населенных пунктов устанавливаются правилами землепользования и застройки — муниципальным правовым актом, регулирующим использование и изменение объектов недвижимости посредством установления градостроительных регламентов» [35, с. 307-308].
На основании сказанного предложим свое понимание правового режима земель населенных пунктов.
На наш взгляд, правовой режим земель населенных пунктов представляет собой установленный законодательством Российской Федерации, ее субъектов, органами местного самоуправления, в пределах их полномочий, специальный порядок использования земель в границах населенных пунктов, присущий данной категории земель, определяющий не только разрешенные виды использования, но и меры ответственности в случае нарушений со стороны недобросовестных субъектов земельных правоотношений.
Литература:
Иванцов С.Г. Режим / БСЭ. 3-е изд. – М.: Советская энциклопедия, 1975. С. 577.
Словарь русского языка / сост. Ожегов С.И. под ред. Обронского С.П. – М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1952, С. 620.
Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. Л/7., 1996, С. 201.
Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая., М., 1993. С. 279.
Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 243.
Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.
Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 279.
Бахрах Д.Н., Российский Б.Д., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – 3-е изд., пересм. и доп. М.: Норма, 2007. С. 479.
Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. – 1996. № 1.
Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9.
Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 13-14.
Гражданское право: Учебник / отв. ред. Е.А. Суханов. Т. 1. — М.: Бек, 2000. С. 295.
Четвериков В.С. Административное право. Ростов на Дону.: Феникс, 2004. С. 200-201.
Бахрах Д.Б. Административное право: Учебник для вузов. — М.: Издательство ВЕК, 1999. С. 202.
Гражданское право: Учебник / отв. ред. Е.А. Суханов. Т. 1. — М.: Бек, 2000. С. 295.
Евтихеев И.И. Земельное право. — М.; Пг., 1923. С. 102.
Евтихеев И.И. Регулирование земельных отношений в городах. — Горки: Заря, 1929. С. 1.
Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. — М., 1948. С. 352.
Краснов Н.И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения. Автореф. дисс… докт. юрид. наук. – М., 1966. С. 8.
Аксененок Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения / Сельское хозяйство и право в СССР. – М.: Юрид. лит., 1977. С. 55.
Общая теория советского земельного права. — М.: Наука. 1983. С. 21.
Там же. С. 346.
Крассов О.И. Земельное право: Учебник. — М.: Юрист, 2000. С. 40.
Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. Учебник. — М.: Юристъ, 2002. С. 200.
Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: Учеб.-практ. пособие. — М.:Дело, 2004. С. 49.
Трифонов А.С. Основные положения и характеристика правового режима земель промышленности / Имущественные отношения в РФ. 2006. № 1.
Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (в ред. от 22.12.2010 года) // Собрание законодательства РФ, 29 октября 2001 года, № 44, ст. 4147.
Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. — М., 1976. — С. 41.
Лисина Н.Л. Указ. Соч. — С. 52.
Бугров Д.С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества. Дисс. канд. юрид. наук. Саратов. 2004. С. 29.
Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. – М.: Юрид. лит., 1976. С. 41.
Боголюбов С.А. Основные начала земельного законодательства // Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / под ред. Боголюбова С.А. – М.,: Норма, 1997. С. 34.
Балезин В.П. Правовой режим земель сельских населенных пунктов. – М., 1972. С. 27.
Термин «черта» заменен на термин «граница» ст. 25 Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ (в ред. ФЗ от 23.11.2009 года)// Собрание законодательства РФ, 25 декабря 2006, № 52 (ч.1), ст. 5498.
Земельное право России: учебник / Анисимов А.П., Рыженков А.Я, Трофимов А.С., Черноморец А.Е.; под ред. докт. юрид. наук А.П. Анисимова. — М.:Высшее образование, Юрийт-Издат, 2009. С. 307-308.
