В статье проведен анализ проблем организационно-правового обеспечения земель городских поселений. Автором в рамках проведенного анализа установлены пробелы законодательства и разработаны предложения для устранения указанных пробелов.
Ключевые слова: обеспечение земель, поселения, система, законодательство, земля, городское землепользование, Земельный кодекс, Конституция, проблема.
Земля в своем базовом значении образует исходный источник всех ресурсов планеты, всех богатств человечества, поскольку с землей прямо либо косвенно связана любая деятельность человека, который на земле рождается, вырастает, образует собственную семью, воспитывает своих детей, внуков и в конце жизни человека ожидает та же земля. В юридическом смысле земля представляется ключевым элементом конституционно-правовой основы жизнедеятельности всех народов мира, что обозначено положениями ст. 9, 36, 72 Конституции РФ [1] и обусловливает системный подход к сфере использования земельных ресурсов с помощью специальных программ, инструментов регулирования экономических отношений, связанных с землями городских, аграрных и пр. территорий [6, c. 74].
Земля вне зависимости от места ее нахождения является источником множества экологических ресурсов, включая растительность, которая вырабатывает жизненно важный для человека кислород, особенно в селитебной территории городских земель [5, c. 91]. При этом земли городских поселений играют кроме прочего важную роль в реализации прав человека на здоровье и выступают среди прочего мощным инструментом инсоляции, необходимой для поддержания нашего здоровья [3, c. 22].
Рачительное регулирование оборота земель городских поселений способствует пополнению муниципального бюджета, увеличению числа рабочих мест в предприятиях, создаваемых на городских землях, наиболее полной реализации публичных интересов различной направленности с приоритетом эффективной комплексной застройки городских территорий [4, c. 111].
Эволюционные аспекты правового развития системы городского землепользования позволяют обобщить ключевые проблемы организационно-правового обеспечения земель городских поселений, которые формируют основные элементы (методологию) анализа правовых аспектов управления землепользованием на городских территориях.
Акцентируем внимание на специальные (земельные) особенности регулирования прав собственности на землю, поскольку в общих нормах ст. 209 ГК РФ четко разграничены элементы права собственности, включающие три вида прав собственника (права владения, права пользования, права распоряжения). Но из содержания п. 3 ст. 5 ЗК РФ следует, что право пользования земельным участком (право землепользования) включает права владения, права пользования соответствующим земельным участком, которые могут объединяться в правах бессрочного (постоянного) или безвозмездного пользования таким участком. При этом в п. 3 ст. 209 ГК РФ, устанавливающем гражданско-правовые особенности реализации права земельной собственности, не обозначено бланкетных условий применения норм ЗК РФ.
То есть, для устранения неопределенности в системном регулировании права собственности на землю нормами ГК РФ и ЗК РФ представляется целесообразным дополнить п. 3 ст. 209 ГК РФ после слов «Владение, пользование и распоряжение землей» словами «согласно нормам земельного законодательства». Это установит приоритет отраслевых законов перед гражданско-правовыми положениями, что обозначено в п. 3 ст. 3 ЗК РФ.
Следующим правомочием в рамках земельной собственности по общим правилам ГК РФ является право распоряжения землей, которое четко не детализировано нормами действующего законодательства (рисунок 1).
Рис. 1. Разрозненные признаки права земельного распоряжения в ЗК РФ
Содержание указанных норм показывает на неопределенность совместного применения указанных правил, поскольку в п. 3 ст. 3 ЗК РФ законодатель исключает сделки из правомочий по распоряжению участком земли, а в п. 2 ст. 37 ЗК РФ — наоборот. Для устранения обозначенного казуса и уточнения содержания права земельного распоряжения предлагается заменить в п. 3 ст. 3 ЗК РФ слова «, а также по совершению сделок» на слова «, включая отношения по совершению сделок».
Представленные сложности в регулировании правомочий земельного собственника устраняются с помощью планирования, систематизации соответствующих программных мероприятий организационно-правового обеспечения земель городских поселений, что аргументируется в работах Э. Ф. Нигматуллиной [8], Н. А. Ястребовой [9] и др. правоведов.
Следует полагать, что перечисленные довольно сложные, разрозненные правомочия земельного собственника в части владения, пользования, распоряжения городскими землями предопределяют соответствующую проблему правового регулирования мероприятий планового, системного управления землями городских поселений.
Основным направлением реализации программ земельного развития считается эффективное, рачительное использование городских и пр. земель [5, c. 223] (рисунок 2).
Рис. 2. Направления движущей силы устойчивого комплексного урбанистического развития
При этом наиболее важными для устойчивого городского развития представляются инструменты государственно-частного и пр. партнерства в городских условиях расширенных моделей договорного инвестиционного регулирования.
Государством и муниципалитетами осуществляется комплекс контрольно-надзорных мероприятий надзор за правомерностью использования государственных (муниципальных) земель, который входит в систему государственного управления российским земельным фондом. Выделяются следующие виды такого управления и соответствующего земельного контроля:
— общее управление и контрольно-надзорные мероприятия, исполняемые высшими органами исполнительной, представительной и судебной власти РФ;
— специальное управление и земельный контроль-надзор в рамках компетенции органов власти, проводящих контрольно-надзорные мероприятия в сфере природных ресурсов, санэпиднадзора, строительного контроля);
— отраслевое управление и земельные контрольно-надзорные мероприятия, проводимые соответствующими министерствами и ведомствами РФ;
— внутрихозяйственное управление и земельный контроль в рамках компетенции хозяйствующих субъектов — собственников земли и пр. землепользователей [7, c. 24].
Положения главы XII (ст. 71–72.1) ЗК РФ в этом направлении предусматривают подсистемы мероприятий земельного госнадзора, земельного муниципального и общественного контроля, которые среди прочего определяют основы цифровых инструментов проведения федерального земельного государственного контроля (надзора) при использовании ИТ-преимуществ Единого госреестра недвижимости (ЕГРН), обозначенных специальной госпрограммой по обеспечению качества, полноты данных ЕГРН в объеме 95 % до 2031 года [2].
Исходя из представленных аспектов проведения земельного контроля (надзора), можно говорить соответствующей проблеме эффективного правового регулирования подсистемы контрольно-надзорных мероприятий системы управления землями городских поселений.
Систематизация обозначенных общих проблемных аспектов развития правовых механизмов российского землепользования отражает методологический подход к исследованию современной системы регулирования мероприятий использования городских земель, включающий последовательный поиск проблем и обоснование их решений в приоритетных сегментах планирования, инвестирования и контроля мероприятий использования земельных ресурсов в городских поселениях.
В рамках проведенного анализа установлены пробелы законодательства, для устранения которых предложено:
1) дополнить п. 3 ст. 209 ГК РФ после слов «Владение, пользование и распоряжение землей» словами «согласно нормам земельного законодательства», что установит приоритет отраслевых законов перед гражданско-правовыми положениями, обозначенный в п. 3 ст. 3 ЗК РФ;
2) заменить в п. 3 ст. 3 ЗК РФ слова «, а также по совершению сделок» на слова «…, включая отношения по совершению сделок», что уточнит содержание права земельного распоряжения и устранит неопределенность совместного применения правил п. 3 ст. 3 ЗК РФ и п. 2 ст. 37 ЗК РФ.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс], — Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020 (дата обращения: 14.06.22).
- Постановление Правительства РФ от 01.12.2021 № 2148 (ред. от 29.04.2022) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Национальная система пространственных данных»«// Собрание законодательства РФ. 2021. № 50 (часть IV). Ст. 8542.
- Андреева, П. Н. Право на инсоляцию в системе прав и свобод личности: сравнительно-правовое исследование: дисс... канд. юрид. наук / П. Н. Андреева. — Москва, 2020. — 195 с.
- Коновальчикова, С. С. Конституционное право на жилище и пределы его реализации при развитии застроенной территории: дисс.... канд. юрид. наук / С. С. Коновальчикова. — Новосибирск, 2019. — 233 с.
- Лисина, Н. Л. Концептуальные основы правовой охраны окружающей среды в городах: монография / Н. Л. Лисина. — Москва: Юрлитинформ, 2020. — 430 с.
- Мустакимов Н. С. Методология регулирования инвестиционной деятельности на региональном уровне в части земельных отношений / Н. С. Мустакимов, З. К. Кондратенко // Аграрное и земельное право. 2017. № 2 (146). С. 73–76.
- Мустакимов Н. С. Проблема реализации государством правомочий собственника / Н. С. Мустакимов, А. Г. Степанова // Марийский юридический вестник, Т. 1. №. 2 (21), 2017. С. 21–23.
- Нигматуллина Э. Ф. Правовые средства в земельном праве: теоретико-методологическое и отраслевое исследование: дисс.... докт. юрид. наук / Э. Ф. Нигматуллина. — Казань, 2021. — 393 с.
- Ястребова, Н. А. Сохранение исторических городских поселений методами градостроительного зонирования: учебное пособие / Н. А. Ястребова; Министерство науки и высшего образования Российской Федерации, Волгоградский государственный технический университет. — Волгоград: ВолгГТУ, 2019. — 196 с.
