В работах многих юристов, посвященных проблемам правового статуса депутатских объединений, утверждается обязанность создания фракции и возможность создания группы. Эта точка зрения до недавнего времени являлась спорной, так как вывод об обязательности создания фракции был основан не на нормативном материале, а на практике создания депутатских объединений. Поскольку законодательство не обязывало представителей партий группироваться во фракции, юридически возможен и отказ от права их создания [1].
Подавляющая часть депутатов Государственной Думы выдвигаются, и избираются в палату в качестве представителей партий и движений по федеральным спискам избирательных объединений (блоков) или по одномандатным избирательным округам, где многие кандидаты обозначают свою принадлежность к партии, движению. После избрания такие депутаты объединяются во фракции.
Но пока есть и депутаты, которые выдвигались по избирательным округам не от партии и движений, а в личном качестве. Таких депутатов, избранных в Думу, принято называть независимыми. Причем некоторые авторы берут это слово в кавычки, тем самым как бы подчеркивая, что, может быть, от каких-то партий, движений данные депутаты и не зависят, но так или иначе пользовались поддержкой «денежных мешков», местных властей и др., а значит, зависимы от них. И, тем не менее, поскольку в избирательных бюллетенях они назывались независимыми кандидатами, в Думе они относятся к числу независимых депутатов.
Особые возможности при лоббировании определенных вопросов в нижней палате парламента имеют депутатские объединения — фракции и депутатские группы. Для уяснения этих возможностей имеет смысл познакомиться с их статусом, который регулируется Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Согласно Регламенту Государственной Думы депутатскими объединениями являются фракции и депутатские группы, которые обладают равными правами. Однако между ними все же есть отличия. Фракция — депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, подлежащее регистрации независимо от числа ее членов. Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 55 депутатов Государственной Думы.
Депутаты Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения [2].
Регистрацию фракции осуществляет Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы на основании:
а. сообщения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выборов депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу от политической партии или избирательного блока;
б. письменного уведомления руководителя фракции об образовании фракции;
в. протокола организационного собрания фракции, включающего решение о целях ее образования, о ее официальном названии, списочном составе, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени фракции и представлять ее на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях;
г. письменных заявлений депутатов Государственной Думы о вхождении во фракцию.
Фракция, сформированная на основе политической партии прошедшей в Государственную Думу в составе избирательного блока, в случае использования в своем названии наименования данного избирательного блока обязана указать в названии также свои отличительные признаки.
Регистрацию депутатской группы осуществляет Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы на основании:
а. письменного уведомления руководителя депутатской группы об образовании депутатской группы;
б. протокола организационного собрания депутатской группы, включающего решение о целях ее образования, о ее официальном названии, списочном составе, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени депутатской группы и представлять ее на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях;
в. письменных заявлений депутатов Государственной Думы о вхождении в депутатскую группу [3].
Регистрация депутатских объединений проводится не позднее двух рабочих дней со дня подачи во Временную комиссию Государственной Думы по Регламенту и организации работы Думы необходимых документов, которые, за исключением письменных заявлений депутатов Государственной Думы о вхождении в депутатское объединение, рассылаются Временным секретариатом Думы во все депутатские объединения для сведения и в Аппарат Государственной Думы для внесения в Фонд электронных информационных ресурсов [4].
После прекращения полномочий Временной комиссии по Регламенту и организации работы Государственной Думы регистрацию вновь образуемых депутатских объединений, контроль над изменениями в составах депутатских объединений, а также принятие решения о прекращении деятельности депутатской группы ведет Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. По поручению данного Комитета Аппарат Государственной Думы вносит изменения в Фонд электронных информационных ресурсов Государственной Думы.
Если говорить о вопросах, проблемах и механизмах выхода и перехода депутата из одного депутатского объединения в другое, то согласно Регламенту депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении и выбывает из депутатского объединения в случае подачи им письменного заявления о выходе из него, или письменного заявлении о переходе в другое зарегистрированное депутатское объединение, или о вхождении во вновь образуемую депутатскую группу, либо на основании решения большинства членов депутатского объединения об исключении депутата из состава своего депутатского объединения.
Датой выбытия депутата из депутатского объединения считается дата регистрации заявления депутата или решения депутатского объединения во Временной комиссии Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы или в Комитете Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Датой вступления депутата в другое депутатское объединение считается день, следующий за днем регистрации документов [5].
Думается, в предоставлении депутатским объединениям права исключать депутата из своего состава есть и достоинства, и недостатки. Первые состоят в том, что парламент или его палата, сформированная целиком или преимущественно с использованием партийного принципа, должны иметь средства воздействия на депутата, избранного в парламент или палату благодаря поддержке партии или движения. Они позволяют корректировать позицию депутата, его голосование, личное поведение и т. д. Если результата нет, крайним средством является исключение депутата из депутатского объединения в парламенте, палате. Для депутата это может означать негативные последствия, например, потеря поста председателя комитета или другой должности, если они отражают паритет фракций и депутатских групп. Но, конечно, наиболее ощутимые последствия обнаружатся на следующих выборах: депутат не только лишается поддержки партии, движения — они будут активно бороться против его избрания [4].
Недостатки видятся в том, что в Регламенте Государственной Думы не уточнено (хотя бы фрагментарно), что может стать причиной исключения депутата из депутатского объединения. И это ставит депутата в полную зависимость от фракции или депутатской группы. Допустим, фракция приняла решение голосовать за предложенную Президентом России кандидатуру на пост Председателя Правительства. Но данный депутат не согласен с таким решением и проголосует против. Его исключение из фракции станет наглядным примером наказания депутата за самостоятельность и проявление волюнтаризма фракции. Понятно, что многое в отношениях депутата и депутатского объединения обусловлено политическими обыкновениями. И, тем не менее, видится целесообразность хотя бы зачаточного регулирования, оберегающего достоинство депутата в отношениях с коллегами по объединению.
Надо сказать, что случаи выхода депутатов из фракций или депутатских групп имеются в нынешнем созыве Государственной Думы, но их не так много. А вот при поисках автором примеров исключения депутатов из депутатских объединений обнаружилось, что таких примеров нет. Даже тогда, когда разрыв депутата с объединением был болезненным, сопровождался заявлениями депутата о несогласии с политикой соответствующего движения или позицией объединения, дело заканчивалось подачей депутатом заявления-уведомления о выходе из объединения и решением последнего «удовлетворить просьбу» депутата (например, выход С. Беляева, Л. Рохлина, А. Шохина из фракции «Наш дом — Россия»).
В целях своевременного учета составов депутатских объединений фракции и депутатские группы ежегодно, в течение сентября, представляют в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы списочные составы своих депутатских объединений. Перед перерегистрацией данный Комитет направляет депутатам списочные составы депутатских объединений для сведения. Затем на основании постановления Государственной Думы вносятся изменения в информационные базы данных Государственной Думы.
Если число членов депутатской группы становится менее 55, то по истечении месяца со дня установления этого факта Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы деятельность депутатской группы считается прекращенной, о чем Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы принимает решение, направляемое Председателю Думы, в Совет Государственной Думы, депутатские объединения для сведения и в Аппарат Государственной Думы для внесения изменений в Фонд электронных информационных ресурсов Государственной Думы.
Объединения депутатов Государственной Думы, не зарегистрированные в соответствии с Регламентом, не пользуются правами фракции или депутатской группы [3].
Не менее важной гарантией функционирования депутатских групп и фракций является их внутренняя организация, которая формируется ими самостоятельно на основе их регламентов или уставов общественных объединений (блоков). В частности, в Регламенте депутатской фракции «Яблоко» определено, что:
− фракция «Яблоко» образуется депутатами Федерального Собрания, баллотировавшимися и избранными от общественного объединения «Яблоко», и действует в соответствии с постановлениями Центрального Совета и съездов общественного объединения «Яблоко», регулирующими взаимодействие объединения и фракции. Фракция ставит своей целью реализацию программных положений общественного объединения «Яблоко» в Государственной Думе;
− решение о приеме новых членов фракции «Яблоко» принимается собранием фракции на основании письменного заявления депутата, содержащего согласие с программными документами общественного объединения «Яблоко» и с Регламентом фракции, с учетом мнения бюро Центрального Совета общественного объединения «Яблоко». При этом любой член фракции может выйти из нее, уведомив об этом Совет фракции и Секретариат Государственной Думы;
− фракция принимает решения о делегировании своих представителей в руководство Государственной Думы, комитеты Государственной Думы, в согласительные и иные комиссии, делегации, рабочие группы и об их отзыве, принимает рекомендации по организации работы членов фракции в комитетах и комиссиях Государственной Думы [6].
В Регламенте фракции имеются интересные положения, определяющие свободу действий и связанную с ней ответственность членов фракции. Например, в публичных заявлениях, в которым выражена позиция члена фракции, отличная от позиции фракции, депутат обязан подчеркнуть, что высказанные взгляды являются его личными взглядами и не отражают позицию фракции. Член фракции может быть исключен из фракции в следующих случаях:
− если позиция члена фракции по принципиальным вопросам, заявляемая им в публичных выступлениях, расходится с принятой ранее позицией фракции;
− при нарушении членом фракции солидарного голосования;
− если член фракции систематически не исполняет обязанности депутата Государственной Думы, либо не исполняет поручения фракции, либо действия члена фракции дискредитируют фракцию [7];
− в случае грубого нарушения регламента фракции;
− исключение или выход по собственной инициативе депутата из фракции влечет за собой отзыв его с должностей, на которые он был избран по инициативе фракции.
По важнейшим законопроектам и ключевым вопросам внутренней и внешней политики, вносимым на голосование в Государственную Думу, фракция может принять решение о солидарном голосовании. Последнее означает, что при несогласии члена фракции с принятой позицией фракции он не может голосовать иначе, но имеет право не участвовать в голосовании. Решение о солидарном голосовании в соответствии с позицией, принятой собранием фракции, принимается большинством голосов членов фракции, но не менее чем двумя третями голосов от числа участвующих в голосовании. Вопрос о принятии решения о солидарном голосовании в соответствии с позицией, принятой собранием фракции, ставится на голосование по предложению любого члена фракции, а также если солидарное голосование фракции рекомендовано решением Центрального Совета общественного объединения «Яблоко» или его бюро или если вопрос относится к ведению Государственной Думы в соответствии ст. 1 ст. 103 Конституции РФ
Деятельность фракции и депутатской группы обеспечивают их аппараты, которые выполняют работу на правах государственных служащих.
На депутатские объединения возлагается обязанность информировать Председателя Государственной Думы и ее Совет о своих решениях [8].
На основании ежегодной перерегистрации депутатских объединений при изменении численности депутатского объединения Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы вносит предложение об изменении штатной численности аппарата того или иного депутатского объединения в пределах сметы расходов Думы. Если изменение штатной численности фракции или депутатской группы уменьшается, уменьшается и их аппарат. В этом случае депутатское объединение за счет своих средств вправе принять по контракту (договору, соглашению) необходимое число сотрудников, но уже не за счет средств бюджета Государственной Думы [9]. Аппарат фракции депутатской группы формируется после регистрации депутатского объединения в установленном Регламентом Государственной Думы порядке и осуществляет свои функции до момента прекращения деятельности фракции или депутатской группы.
Депутатские объединения осуществляют подбор и расстановку кадров своих аппаратов, руководство их деятельностью и контроль над ней, а также определяют функциональные обязанности гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в аппарате депутатского объединения, и работников аппарата депутатского объединения в соответствии со срочными служебными контрактами или срочными трудовыми договорами, заключенными на период деятельности депутатских объединений.
В случае прекращения деятельности депутатской группы гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы в аппарате депутатской группы, и работники аппарата депутатской группы высвобождаются на основании законодательства. При изменении численного состава депутатской группы приводится в соответствие и численный состав ее аппарата. Процедура оформления подлежащих сокращению гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в аппарате депутатской группы, и работников аппарата депутатской группы производится в соответствии с законодательством [10].
Расходы на содержание аппарата фракции, депутатской группы определяются с учетом численности последних. Расходы на содержание аппаратов фракций и депутатских групп и материально-техническое обеспечение деятельности фракций, депутатских групп предусматриваются в смете расходов на содержание Государственной Думы (ст. 80 Регламента Государственной Думы) [11].
Цель создания депутатских фракций и групп — объединение для совместной деятельности и консолидированного отстаивания единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой. Конечно, на этом цели создания депутатских объединений не ограничиваются. Их интересы и желания охватывают более широкий спектр вопросов, чем те, которые рассматривает Государственная Дума. Например, при рассмотрении кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации лидеры фракций и депутатских групп высказывали пожелания о создании Правительства народного доверия. Некоторые лидеры лоббировали необходимость вхождения в члены Правительства своих представителей, а также другие проекты, представляющие интерес для их фракций и депутатских групп.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы фракции и депутатские группы имеют право выдвигать кандидата на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей [11].
В нижней палате парламента работает принцип пропорционального представительства фракций и депутатских групп. Институт партийного пропорционального представительства в парламенте известен давно. Б. Велихов в 1907 г. отмечал, что «при мало-мальски развитом классовом самосознании и известной дифференциации в среде народа, по тем или иным признакам, руководство в избирательной кампании принадлежит всюду партийным организациям». Данный подход получил развитие в современных научных источниках, а также на практике, в Государственной Думе Федерального Собрания. Половина состава Государственной Думы избирается по партийным спискам, а органы палаты формируются на основе пропорционального представительства фракций и депутатских групп. Это позволяет им принимать участие в работе всех органов палаты и лоббировать свои интересы [12].
Кроме того, в соответствии с Регламентом Государственной Думы депутатские объединения имеют следующие специальные права и возможности, которые могут быть использованы для достижения целей лоббистской деятельности. В частности, они получают для сведения от Председателя Государственной Думы все законопроекты и материалы к ним, поступившие в Государственную Думу (ст. 11 Регламента). Руководители депутатских объединений входят в состав Совета Государственной Думы с правом решающего голоса. В отсутствие руководителей депутатских объединений по их поручению в заседании Совета Государственной Думы принимают участие их представители, имея также право решающего голоса на заседании Совета (ст. 13 Регламента), и это очень важно, так как на Совете Государственной Думы формируется проект повестки дня Думы и решаются другие важные вопросы. Вместе с тем фракции и депутатские группы получают направляемые Советом Государственной Думы для рассмотрения законопроекты (решения, документы, материалы и иную информацию), внесенные в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы. Это позволяет им контролировать поступившие в Государственную Думу и ее Совет законопроекты, другие документы и своевременно сформировать и высказать свою позицию по конкретному вопросу.
По требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов депутатов Государственной Думы, Совет Государственной Думы обязан созвать внеочередное заседание палаты, определить дату его проведения.
Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по представлению фракций и депутатских групп с учетом пропорционального представительства фракций и депутатских групп в Думе. Кроме того, представители депутатских объединений участвуют в работе отдельных рабочих групп для подготовки тех или иных вопросов.
Представители депутатских объединений поочередно ведут заседания Государственной Думы до избрания ее Председателя или его заместителей. Депутатские объединения вносят предложения о проведении закрытого заседания Государственной Думы. Фракции и депутатские группы проводят работу депутатов во время сессии Государственной Думы в специально отведенный для этого день.
Во время заседания группа депутатов Государственной Думы от депутатских объединений или отдельно депутат от фракции вправе обратиться с запросом или вопросом к Правительству Российской Федерации, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов. Для фракции и депутатской группы вопрос или запрос имеют большое значение в их депутатской деятельности. Порой они носят целеустремленный лоббистский характер. Но для того чтобы сделать депутатский запрос, необходимо выполнить определенные требования. Депутат или группа депутатов, подготовившие запрос, вносят его на заседание Государственной Думы в письменной форме на депутатском бланке. При этом депутаты Государственной Думы вправе настаивать на том, чтобы предлагаемый ими запрос был поддержан Государственной Думой и направлен от их имени. В этом случае парламентский запрос и проект постановления Государственной Думы в порядке, установленном Регламентом Думы, может быть предложен группой депутатов к включению в порядок работы Государственной Думы. Все депутатские запросы председательствующий обязан огласить на заседании Думы.
По предложениям депутатских объединений Государственная Дума на своем заседании вправе дать поручение Председателю Государственной Думы, его первому заместителю и заместителям, комитетам, комиссиям, Руководителю Аппарата Государственной Думы для подготовки вопроса к рассмотрению палатой в ходе ее заседания в целях предоставления дополнительной информации по заинтересовавшему их вопросу [13].
По инициативе депутатских объединений Государственной Думой могут проводиться парламентские слушания — важная форма привлечения внимания к какому-либо вопросу. Это право депутатские объединения используют довольно часто.
Депутатское объединение определяет избирательный округ или регион, в котором депутат Государственной Думы ведет прием избирателей.
Депутатам от фракций и депутатских групп принадлежит право законодательной инициативы (ст. 104 Конституций Российской Федерации и ст. 103 Регламента Государственной Думы). Кроме того, депутатские объединения могут сами вносить проекты постановлений Государственной Думы.
Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Требования, предъявляемые к законопроекту и сопроводительным документам, строгие. При несоблюдении перечисленных в Регламенте требований Совет Государственной Думы может вернуть законопроект субъекту права законодательной инициативы. Данную возможность Совет Государственной Думы использовал неоднократно. Одной из причин некомплектного внесения законопроекта является стремление ускорить внесение законопроекта в Государственную Думу. Такая тенденция чаще всего имеет место при активном лоббистском давлении. Если законопроект соответствует предъявляемым требованиям и готовы отзывы на него, то предложения и замечания от фракций и депутатских групп выслушиваются при обсуждении законопроекта на заседании в ответственном комитете Государственной Думы [14].
Депутатские объединения могут высказывать возражения против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Уже при обсуждении законопроекта на своем заседании Государственная Дума заслушивает выступления представителей депутатских объединений. В ходе заседания Государственной Думы возникают так называемые регламентные тупики. В связи с этим фракции и депутатские группы могут вносить предложения об изменении и дополнении Регламента Государственной Думы, которые включаются Советом Государственной Думы без голосования в календарь рассмотрения Государственной Думой вопросов и рассматриваются ею во внеочередном порядке.
Для решения возникших внешних кадровых вопросов фракции и депутатские группы могут вносить мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству Российской Федерации в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления Государственной Думы и списка с указанием наименования депутатского объединения — инициатора выражения недоверия Правительству Российской Федерации. В ходе обсуждения предложения о выражении недоверия Правительству представителям депутатских объединений принадлежит преимущественное право выступления. Это право используется ими достаточно часто.
Кроме того, представителям депутатских объединений принадлежит преимущественное право выступать при обсуждении кандидатуры на должность Председателя Счетной палаты, Председателя Центрального банка, членов Совета директоров Центрального банка, членов Национального банковского совета при Центральном банке, членов Центральной избирательной комиссии, а также при рассмотрении на заседании Государственной Думы годового отчета Банка России и проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. После прекращения обсуждения представителям фракций и депутатских групп предоставляется слово для выступления по мотивам голосования [15].
Представители фракций и депутатских групп имеют преимущественное право выступать на заседании Государственной Думы при обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента России для отрешения его от должности. Так, фракция КПРФ на заседаниях 20 и 22 мая 1998 г. объявила, что она намерена начать сбор подписей за выдвижение обвинения против Президента РФ. Для этого было необходимо образовать комиссию. Члены Комиссии по выдвижению обвинения против Президента РФ избирались палатой по представлению депутатских объединений. Состав Комиссии формировался с учетом пропорционального представительства депутатских объединений (ст. 177, 179 Регламента Государственной Думы). В случае непредставления депутатским объединением кандидатур в состав Комиссии вакантные места могут быть распределены между другими депутатскими объединениями в Государственной Думе в соответствии с принципом пропорционального представительства. В результате такая Комиссия была создана и начала свою работу. В ее обязанности входило:
− проверка обоснованности выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации;
− проверка соблюдения кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильности подсчета голосов, а также соблюдения других процедурных правил, установленных Регламентом, до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения;
− заслушивание на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения;
− ознакомление с документами, свидетельствующими о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения;
− заслушивание представителя Президента Российской Федерации;
− представление Государственной Думе заключения о соблюдении процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации.
В своей деятельности Комиссия должна руководствоваться Конституцией России, федеральными конституционными законами, федеральными законами, постановлениями Государственной Думы, Регламентом и Положением о ней. При этом Комиссия правомочна:
− запрашивать по вопросам своего ведения документы и материалы у органов государственной власти РФ и ее субъектов, у предприятий, учреждений, организаций, а также граждан РФ;
− создавать для подготовки отдельных вопросов рабочие группы из числа членов Комиссии, других депутатов Государственной Думы, представителей органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, иных организаций;
− приглашать на свои заседания лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Российской Федерации и должности в органах местного самоуправления, иных лиц;
− проводить свои заседания совместно с представителями комитетов и комиссий Государственной Думы;
− направлять материалы о своей работе в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные организации, публиковать указанные материалы в средствах массовой информации;
− привлекать к работе Комиссии экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других структурных подразделений Аппарата Государственной Думы, а также принимать решения о проведении независимой экспертизы имеющихся в распоряжении Комиссии фактов и документов.
Мнения фракций и депутатских групп учитываются при подготовке проектов планов развития международных связей с парламентами других стран. По письменному представлению депутатского объединения, принимающего парламентскую делегацию других государств, Совет Государственной Думы вносит в порядок работы Государственной Думы выступления руководителей парламентов, глав государств и правительств, руководителей парламентских делегаций других государств по их желанию [16].
Делегации фракций и депутатских групп направляются за пределы Российской Федерации за счет собственных средств и представляют только свои избирательные и депутатские объединения, но не Государственную Думу в целом, если Совет Государственной Думы не принял об этом с согласия о депутатского объединения иного специального решения.
Перечисленные права и возможности членов фракций и депутатских групп могут быть использованы ими в лоббистских целях. Но утверждать, что все депутаты используют эти возможности, неправильно. Лоббистом в парламенте теоретически может быть любой, от Председателя палаты до технического сотрудника. Что касается методов лоббистской деятельности в парламенте, то они также весьма разнообразны. Наиболее распространено среди них голосование депутатов. При этом решение Государственной Думы принимается на ее заседаниях открытым или тайным голосованием с использованием электронной системы. Голосование может быть количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным.
Фракции и депутатские группы в соответствии со своими уставами и регламентами очень часто используют солидарное голосование. Это означает, что вся фракция или депутатская группа голосует «за» или «против». Однако немало случаев, когда депутаты идут против воли фракции или депутатской группы и голосуют так, как им подсказывает их совесть; например, известны голосования по кандидатуре на должность Председателя Правительства Российской Федерации весной 1998 г., когда Президент Российской Федерации внес одну и ту же кандидатуру трижды.
Во время третьего обсуждения кандидатуры С. Кириенко на пост премьера большинство депутатов руководствовались не симпатиями к предлагаемой Президентом кандидатуре, не так называемой высокой оценкой его деловых и профессиональных качеств, а желанием сохранить парламент и парламентский контроль над деятельностью исполнительной власти.
При третьем обсуждении одной и той же кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации и формы голосования было поддержано предложение фракций НДР, ЛДПР и депутатской группы «Российские регионы» пронести тайное голосование по кандидатуре С. Кириенко бюллетенями. Предложение фракции КПРФ провести открытое поименное голосование поддержали только 188 депутатов, что было недостаточно для принятия решения. Было поддержано предложение Счетной комиссии об учете отсутствующих на пленарном заседании депутатов («за» — 336 голосов).
По данным Счетной комиссии, голоса распределились следующим образом: за кандидатуру С. Кириенко на пост Председателя Правительства РФ проголосовал 251 депутат, 25 депутатов проголосовали против. Всего было роздано 575 бюллетеней, из урн для голосования члены Счетной комиссии изъяли 276 бюллетеней.
Предположительно «за» проголосовали: во фракции «Яблоко» — пять человек, во фракции КПРФ — 30, в депутатской группе «Российские регионы» — 37, во фракции «Наш дом — Россия» — 64, в «ЛДПР» — 49, среди независимых депутатов — 16, в аграрной депутатской группе — 22, в депутатской группе «Народовластие» — 28 человек. Таким образом, на примере голосования видно, что при разных способах голосования за одну и ту же кандидатуру результат может быть совершенно иным. Во время второго обсуждения этого вопроса при поименном голосовании за кандидатуру премьера было набрано только 115 голосов, а впоследствии, при тайном голосовании, — 251 голос. Конечно, на принятии решения сказалось многое: и угроза роспуска палаты, и возможность перерастания правительственного кризиса в парламентский, а затем, возможно, и в конституционный кризис, и многое другое [17].
Кроме того, на пленарном заседании в тот же день, 24 апреля 1998 г., были даны письменные поручения:
Комиссии по проверке фактов коррупции среди должностных лиц проверить информацию некоторых СМИ о случаях подкупа депутатов во время голосования по кандидатуре С. Кириенко на пост Председателя Правительства Российской Федерации.
Заместителю Председателя Государственной Думы было поручено запросить у исполняющего обязанности Председателя Правительства РФ письменную информацию о выполнении требований трудящихся, предъявленных во время акции протеста 9 апреля. Таким образом, на этом примере видно значение открытого или тайного голосования, а также то, что депутаты очень ревностно относятся к любой информации, где речь идет о подкупе депутатов.
Вместе с тем известно, что заказчики пытаются подкупить, оплатить или поощрить лоббистскую деятельность исполнителей. Иногда в этой пассивной роли выступают и депутаты, которые могут быть искусственно втянуты в такое поощрение. Например, известно высказывание Президента Российской Федерации, которое транслировалось (неоднократно) в апреле — мае 1998 г. по телевидению об указаниях Управляющему делами Президента. Глава государства недвусмысленно посулил депутатам материальную помощь в обмен на голосование за кандидатуру Председателя Правительства. Он поручил разрешить проблемы депутатов, наложив, однако, эмбарго до дня решающего голосования.
Перечисленные формы: тайное, открытое голосование или обсуждение кадровых вопросов — это формы обычной парламентской деятельности, но в них может проводиться, и чаще всего проводится, лоббистская работа.
Итак, можно сделать следующие выводы:
Основу парламентской структуры составляют депутатские фракции, образуемые депутатами парламента, избранными по партийным спискам, либо формируемые в парламенте депутатами, избранными от партии.
Фракция — структурное подразделение политической партии, образованное в парламенте из депутатов, избранных по спискам или выдвинутых политической партией в одномандатных округах, подчиняющееся общим правилам работы палаты.
Цель создания депутатских фракций — объединение для совместной деятельности и консолидированного отстаивания единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой.
В основу создания фракции положен принцип ее организационной и политической связи с избирательным объединением. Другой разновидностью депутатских объединений являются депутатские группы, образуемые из депутатов, не вошедших во фракции [11].
Литература:
- Селивончик А. В. О связи конституционного права с партиями как политическими институтами / А. В. Селивончик // Современное право. – 2013. – №2. – С. 15.
- Соколова А. А. Социальные аспекты понятия «правообразование» / А. А. Соколова // Государство и право. – 2013. – № 7. – С. 79-83.
- Пиголкин А. С. Теория государства и права / Под ред. А.С. Пиголкина. – М.: Юрайт-издат, 2007. – 255 с.
- Масловская М. В. Избирательный процесс как разновидность социальной деятельности / М. В. Маслова // Конституционное и муниципальное право. – 2006. – № 3. – С. 30-31.
- Никифоров А. Л. Деятельность, поведение, творчество // Деятельность: теории, методология, проблемы / А. Л. Никифорова. – М.: Политиздат, 2013. – 53 с.
- Козлова Е. И. Конституционное право России / О. Е. Кутафин, Е. И. Козлова. – М., Наука, 2013. – 214 с.
- Заславский С. Е. Основы теории политических партий: Учебное пособие / С. Е. Заславский. – М.: Европа, 2013. – 13 с.
- Зотова З. М. 100 лет российской многопартийности / З.М. Зотова. – М.: РЦОИТ, 2013. – 39 с.
- Жакке Ж. П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие / Ж. П. Жакке. – М.: Юристъ, 2014. – 197 с.
- Граждан В. Д. Гражданское общество как система негосударственного управления / В. Д. Граждан // Власть. – 2013. – № 3. – С. 34.
- Байкова Т. К. Конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации. Дис. канд. юрид. Наук/ Т.К. Байкова. – Москва, 2014. – 45 с.
- Васильева С. В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции / С. В. Васильева. – М.: Институт права и публичной политики, 2014. – 12 с.
- Авакьян С. А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы / C. А. Авакьян. – М.: Юрайт, 2013. – 16 с.
- Авдеенкова Н. П. Конституционное право Российской Федерации / Н. П. Авдеенкова, Ю. А. Дмитриева. – Курс лекций. Часть 1. М., 2013. – 279 с.
- Автономов А. С. Правовая регламентация деятельности партий в капиталистических и развивающихся странах / А. С. Автономов // Советское государство и право. – 2014. – № 6. – С. 32.
- Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Е. Ю. Бархатова. – М.: Проспект, 2013. – 23 с.
- Большаков С. В. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации / С. В. Большаков, А. Г. Головин // 3-е изд. – М.: Ассоциация некоммерческих организаций по защите избирательных прав «Гражданский контроль», 2013. – 15 c.
