Вопросам контрольно-надзорной деятельности уделяется в настоящее время большое внимание. Они были предметом обсуждения на XX Петербургском международном экономическом форуме, а также отражены в докладе Уполномоченного по защите прав предпринимателей Президенту РФ-2016.
Как отмечает Общественный представитель Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей по вопросам защиты прав предпринимателей в сфере контрольно-надзорной деятельности М. Г. Розенфельд (далее — общественный омбудсмен) «за последние десятилетия контрольно-надзорная деятельность в России превратилась в огромный неэффективно действующий механизм, который ориентирован на «самовоспроизводство», а не на решение социально-экономических проблем.Ключевой показатель эффективности контрольных органов — количество выявленных нарушений и штрафов на одну проверку. Контрольные органы фактически самостоятельно разрабатывают новые требования, устанавливают новые нормы ответственности, выводят виды контроля и мероприятия по контролю и надзору из-под действия Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»» [1, с. 13].
По результатам опроса собственников и руководителей высшего звена средних и малых компании об административной среде в РФ проведенного в 40 субъектах Российской Федерации более 40 % компаний за 2015 год подверглись от 1 до 3 проверок [2, с.6]. Наибольшее число ревизий выполнили такие ведомства, как ФНС России (51,7 % ответов), Роспотребнадзор (40 %) и МЧС России (33,3 %); к числу ведомств, предъявляющих принципиально неисполнимые требования, заведомо предопределяющие вынесение наказания, также относятся МЧС России (14,9 % ответов), ФНС России (14,1 %), Роспотребнадзор (13,5 %) [2, с.7].
По заявлению большинства предпринимателей (72,9 % опрошенных), в 2015 г.в их компаниях проверки чащевсего, носили плановый характер. Но в целом по стране наблюдается резкое увеличение количества внеплановых проверок.
Согласно ст. 10 ФЗ от 26.12.2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.
Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов [3, ст.9].
Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям [3, ст.10].
Статья 10 вышеназванного Закона устанавливает, что обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки. Однако, как отмечает Уполномоченный по защите прав предпринимателей по Республике Башкортостан Р. В. Гибадуллин: «нередко проверки проводятся по анонимным обращениям или по несоответствующим адресам» [4].
О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель должны быть уведомлены не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения. А о проведении внеплановой выездной проверки — не менее чем за двадцать четыре часа (за исключением случаев, когда уведомление не требуется) до начала ее проведения любым доступным способом. Однако опрос собственников и руководителей высшего звена средних и малых компании показал, что большинство респондентов (75,9 %) в 2016 г. не получали уведомления о внеплановых проверках.
Учет проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля плановых и внеплановых проверок осуществляют органы прокуратуры. Для этого был создан Единый реестр проверок (далее — ЕРП), оператором которого является Генеральная прокуратура Российской Федерации.
Однако, как отмечает общественный омбудсмен М. Г. Розенфельд «контрольно-надзорные органы, в том числе осуществляющие контроль (надзор) за пределами действия Федерального закона № 294-ФЗ, вопреки п. 1 поручения Президента РФ № Пр-1348 от 13.07.15, не вносят данные о своей деятельности в ЕРП. Помимо того, качество информации, вносимой в ЕРП, не соответствует требованиям, установленным Правилами формирования и ведения Единого реестра проверок, которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2015 № 415)» [1, с.14]. А многие предприниматели и не знают о существовании данного реестра.
В июне 2016 г. на XX Петербургском международном экономическом форуме Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей Б. Ю. Титовпредложил оценить целесообразность всех контрольных мероприятий, включённых в ежегодный план проверок. По его словам «стоило бы устроить проверку всех проверок — их всеобщую инвентаризацию. Нужно посмотреть, насколько они обоснованы, и пресечь излишние». Кроме того, им было предложено ужесточить наказание для должностных лиц контролирующих органов за неисполнение обязанности по включению проверки в ежегодный план проверок.
Анализ поступивших Уполномоченному жалоб и обращений предпринимателей позволил выделить еще несколько проблем контрольно-надзорной деятельности, которые отражены в докладе Уполномоченного Президенту РФ-2016.
В частности, это избыточные и устаревшие обязательные требования, в том числе противоречащие лучшей международной практике и экономическим интересам России в рамках создания единого экономического пространства со странами, входящими в ЕАЭС, ШОС и БРИКС. Такие требования создают для российских предприятий неблагоприятные экономические условия, снижают конкурентоспособность российской продукции на внешнем и внутреннем рынках, усложняют для российского бизнеса вывод на рынок новой продукции. Кроме того, обязательные требования содержатся в разрозненных объемных нормативно-правовых актах, в которых зачастую не ориентируются сами контролеры. Отсутствие Единого реестра требований затрудняет получение предпринимателями достоверной и исчерпывающей информации об обязательных требованиях, на предмет соответствия которым могут быть проверена их деятельность и применены соответствующие меры административной ответственности по результатам проверок. Потому необходимо провести инвентаризацию обязательных требований, ликвидировать лишние из них с учетом лучшей международной практики и экономических интересов РФ. С учетом положительного международного опыта создать электронный Единый реестр требований и включить в него все обязательные требования, а также исключить применение административных штрафов за нарушение обязательных требований, не учтенных в данном реестре. [1, с. 14].
Также широко распространена практика подмены мероприятий по контролю (надзору) административными расследованиями, что приводит к нарушению прав предпринимателей при проведении проверок, т. к. они не регулируются федеральным законом № 294-ФЗ. При этом по экспертным оценкам, доля административных расследований может доходить до 70 % от общего объема мероприятий по контролю (надзору).Следует предусмотреть четкие критерии разделения административных расследований и мероприятий по контролю и надзору. Исключить практику подмены указанных мероприятий административными расследованиями [1, с. 15].
В заключение можно отметить что, несмотря на снижение количества плановых проверок, юридические лица и индивидуальные предприниматели все еще испытывают значительную нагрузку со стороны контрольно-надзорных органов. Поэтому контрольно-надзорная деятельность в РФ нуждается в масштабном реформировании.
Литература:
- Доклад уполномоченного по защите прав предпринимателей Президенту Российской Федерации — 2016. Книга жалоб и предложений российского бизнеса // URL: http://doklad.ombudsmanbiz.ru/pdf/zhaloby16.pdf (дата обращения 05.08.2016)
- Приложение к докладу уполномоченного по защите прав предпринимателей Президенту Российской Федерации — 2016. Административный климат в Российской Федерации // URL: http://doklad.ombudsmanbiz.ru/pdf/climat16.pdf(дата обращения 05.08.2016)
- Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52 (ч. 1). — Ст. 6249 (в ред. от 03.07.2016 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2016).
- Объективный подход или разорение? Рафаиль Гибадуллин о деятельности контрольно-надзорных органов в отношении предпринимателей //URL: http://upprb.bashkortostan.ru/news/press_news/3043/(дата обращения 05.08.2016)
