Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения является одним из условий реализации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, гарантированных Конституцией Российской Федерации (ст. 41, ст. 42) [1].
Среди многих факторов, влияющих на здоровье населения, большую роль играют состояние окружающей среды, характер питания, санитарно-гигиенические условия труда, быта, воспитания, образ жизни, эффективность лечебно-профилактической помощи. Вклад санитарно-эпидемиологических и социально-экономических факторов среды обитания в смертность населения Российской Федерации составляет в среднем 30 %, в заболеваемость 21 % [2, с.7]. Подобная ситуация требует повышения эффективности федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, который занимает особое место в системе мер обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и представляет собой деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства [3, с.4].
На сегодняшний день в нашей стране действует единая система органов и учреждений, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, выстроенная по административному принципу. Данная система представляет собой функционально объединенную централизованную систему, регулируемую высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, что обеспечивает ее устойчивость и независимость от регионального и муниципального административного ресурса. Среди функций федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора можно выделить: контрольно-надзорные, наблюдательные, статистические и информационно-аналитические. Законодательство Российской Федерации наделяет должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, довольно широкими полномочиями. Однако проведенный анализ выявил существенные барьеры на пути их реализации. К подобным барьерам можно отнести несовершенство и недостаточность правового обеспечения контрольно-надзорных функций федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Рассмотрим некоторые из них.
Определенный законодательством порядок организации и проведения внеплановых выездных проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на основании информации о фактах возникновения угрозы причинения и причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, предусматривает обязательное получение согласования органов прокуратуры [4]. При этом — для сравнения — при осуществлении внеплановых выездных проверок по информации о нарушении прав потребителей указанные выше согласования не требуются. Сложно понять: какими побуждениями руководствовался законодатель, отказываясь от приоритета защиты нематериальных прав граждан, таких как право на жизнь, здоровье, благоприятную окружающую среду, которые являются значимыми для сохранения популяционного здоровья нации.
Проанализировав данные, размещенные на официальных сайтах органов прокуратуры Российской Федерации, вероятность получения указанного согласия можно оценить как 50 %. В 2013 году прокуратурой Саратовской области было отклонено от согласования 42 % проверок (2012 год — 54,9 %; 2011 год — 63,7 %; 2010 год — 67,7 %). При этом, большая часть отклоненных проверок мотивирована отсутствием оснований для их проведения [5]. То есть можно сделать вывод, что, направляемые органами исполнительной власти в адрес органа прокуратуры заявления о согласовании внеплановых выездных проверок, не содержали фактов возникновения угрозы причинения либо причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде.
Особенно вызывает удивление тот факт, что оценка наличия оснований для проведения внеплановых проверочных мероприятий осуществляется должностными лицами, не имеющими специальных познаний в сферах профессиональной деятельности государственных органов. Решение вопроса обусловлено субъективным мнением должностного лица органа прокуратуры.
Подобный подход к проблеме снижения бремени административного давления на субъекты предпринимательской деятельности, не является оптимальным и способствует ущемлению конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. По сути, любое нарушение, несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований и гигиенических нормативов априори являются прямой угрозой причинения вреда жизни и (или) здоровью граждан. Понятия «гигиенический норматив» и «санитарно-эпидемиологические требования» определяются как показатели и обязательные требования, характеризующие факторы среды обитания, условия деятельности юридических и физических лиц, с позиций их безопасности и (или) безвредности для человека [3, с.4]. Таким образом, в случае, если в поступившей информации содержатся данные, указывающие на нарушение либо несоблюдение санитарных правил и гигиенических нормативов, то наличие угрозы причинения вреда здоровью гражданина не должно подвергаться сомнению. Другое дело — определение степени опасности развития неблагоприятной ситуации, оценивать которую без соответствующего уровня подготовки в рассматриваемой сфере, по нашему мнению, по меньшей мере, некорректно.
Думается, на сегодняшний день довольно разумным было бы в условиях нестабильной демографической ситуации отдать приоритет защите прав граждан на охрану жизни, здоровья и благоприятную окружающую среду. Более того, отмена согласовательной нормы для внеплановых контрольно-надзорных мероприятий в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия граждан вряд ли существенно увеличит административное давление на субъекты предпринимательской деятельности (основная часть внеплановых проверок в указанной сфере осуществляется вне рамок рассматриваемого закона), однако, повысит уровень ответственности субъектов предпринимательской деятельности.
Альтернативным вариантом может являться коллегиальное рассмотрение вопроса обоснованности проведения выездных контрольно-надзорных мероприятий и принятие коллегиального решения с привлечением экспертов и экспертных организаций в соответствующей сфере деятельности. Это снизит риски развития неблагоприятных ситуаций, связанных с компетентностью должностных лиц надзорного органа. Вместе с тем, оно потребует дополнительных ресурсов, как профессиональных, так и финансовых, а также повлечет увеличение срока рассмотрения поступивших заявлений.
Порядок исполнения государственных функций по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора определяется административными документами исполнительного органа.
Исполнение контрольно-надзорной функции регулируется Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденным Приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 года N 764 (далее — Регламент) [6].
Регламентом установлена единая процедура организации и проведения проверок в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, которая основана на положениях Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон). Совершенно понятно, что положения Закона никоим образом не регулируют порядок проведения проверок в отношении граждан. Однако, административная процедура по организации проверки, установленная Регламентом, предусматривает издание распоряжения о проведении проверки в отношении гражданина, а административная процедура по оформлению результатов проверки соответственно составление акта проверки. При этом утвержденные формы указанных документов отсутствуют и регламентом также не определяются. Типовые формы распоряжения о проведении проверочных мероприятий и акта проверки, утвержденные Минэкономразвития РФ в 2009 году в рамках реализации положений Закона, не распространяются на граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями [7].
В административной процедуре проведения проверки в отношении гражданина, установленной Регламентом, предусматриваются следующие административные действия:
1) рассмотрение документов лиц, подлежащих проверке;
2) обследование используемых лицами, подлежащими проверке, территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и грузов, производимых и реализуемых товаров, результатов выполняемых ими работ, оказываемых услуг;
3) отбор образцов (проб) продукции, объектов окружающей среды и производственной среды, проведение их исследований, испытаний;
4) проведение экспертиз и (или) расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда [6].
Вместе с тем, статьей 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, наделены полномочиями беспрепятственного доступа для обследований территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудование и других объектов, только используемых для осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами [3, с.30,31]. В отношении граждан полномочия должностных лиц, как правило, ограничены проведением санитарно-эпидемиологических расследований случаев заболеваемости, обследованием жилищных условий (с согласия гражданина), которые трудно отнести к категории проверочных мероприятий.
Исходя из этого, для более четкой определенности административных процедур организации и проведения проверочных мероприятий в отношении граждан целесообразным было бы их выделение из общего порядка.
Таким образом, системный анализ законодательных и административных актов, регулирующих контрольно-надзорные функции федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, приводит к выводу о необходимости их совершенствования.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законом РФ о поправках в Конституцию РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от21.07.2014 № 11-ФКЗ)// Собрание Законодательства Российской Федерации.- 2014. -N 31. — ст.4398.
2. О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в 2012 году: Государственный доклад. — М.: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, 2013. — 176 с.
3. Федеральный закон от 30.03.1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ред. от 25.11.2013)// Собрание Законодательства Российской Федерации.-1999. -№ 14.- Ст.1650; 25.11.2013 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru/.
4. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 14.10.2014)// Собрание законодательства Российской Федерации.- 2008. — N 52 (ч. 1).- Ст. 6249; 15.10.2014 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru/.
5. Официальный сайт прокуратуры Саратовской области http://www.sarprok.ru/ 27.11.2014.
6. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 16.07.2012 N 764 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров»// Российская газета.- 2012.- N 215.
7. Приказ Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 N 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 30.09.2011)// Российская газета. — 2009. N 85. 18.11.2011 опубликован в «Российской газете».
