Административно-правовое регулирование в сфере здравоохранения напрямую связано с правовым обеспечением качества жизни населения, причем упущения и ошибки в данном сегменте государственного управления напрямую отражаются на качестве и продолжительности жизни населения. В этой связи видятся актуальными вопросы контрольно-надзорной деятельности в сфере медицины в условиях отсутствия системного регулирования данной деятельности в сфере здравоохранения.
Ключевые слова: здравоохранение, контрольно-надзорная деятельность, государственное регулирование, управление в здравоохранении.
Статьей 41 Конституции РФ гарантируется право на охрану здоровья и медицинскую помощь [1]. Механизм административно-правового регулирования здравоохранения заключается в проведении единой государственной политики в данной сфере, обеспечении защиты прав пациентов в сфере оказания медицинской помощи, организации медицинской помощи населению, лицензировании медицинской деятельности, в обеспечении надлежащего санитарно-эпидемиологического контроля, совершенствовании государственно-частного партнерства различных отраслей медицины, контроля за соблюдением технических регламентов, защите персональных данных пациентов, формировании информационных систем и электронного документооборота, контроле статистических данных, разработке программы научно-исследовательской деятельности и международном сотрудничестве [2].
В России выделяется государственный, муниципальный уровни здравоохранения, а также существует представленная коммерческими организациями различных профилей частная система здравоохранения [3]. Данная совокупность федеральных, региональных и муниципальных структур управления здравоохранением находится в едином правовом поле и единой структуре системы здравоохранения в определенной иерархической подчиненности.
Вопросы контрольно-надзорной деятельности в сфере медицины в условиях отсутствия системного регулирования данной деятельности в сфере здравоохранения сегодня особенно актуальны. Анализ предписаний, выдаваемых Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения, позволяет прийти к выводу о том, что «данная деятельность при осуществлении государственного контроля за медицинской деятельностью носит карательный характер, при этом мероприятия по контролю проводятся с нарушением законодательства» [4].
Среди субъектов управления в сфере здравоохранения основным регулятором является Министерство здравоохранения РФ (далее — Минздрав России), на который в соответствии с Постановлением Правительства N 608 [5] возложены функции выработки и реализации государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения и связанных со здравоохранением сферах деятельности. Минздрав России также осуществляет координацию и контроль деятельности за находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения, Федеральным медико-биологическим агентством (далее — ФМБА России), Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, федеральными государственными унитарными предприятиями, федеральными государственными учреждениями.
Еще один субъект управления — Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор). В соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ N 323 [6] указанная Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения.
В соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ N 206 [7] ФМБА России уполномочено осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда, что вытекает из положений абз. «г» п. 5 Указа Президента РФ N 314 [8], а также государственный контроль за обеспечением безопасности донорской крови и ее компонентов.
В настоящее время общий порядок государственного контроля (надзора) регулируется Федеральным законом N 294-ФЗ [9]). Исходя из определения, содержащегося в ч. 1 ст. 2 данного Закона, в системной связи со ст. 88 Федерального закона N 323-ФЗ [10] государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности (далее — госконтроль КиБМД) понимается как деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами путем проведения лицензирования медицинской деятельности, а также проверок; организации и осуществления внутреннего контроля КиБМД, порядок организации и контроля которых установлен Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ N 1152 (далее — Положение о госконтроле КиБМД) [11] в соответствии с Положением о лицензировании медицинской деятельности [12]).
В соответствии со ст. 15 Закона N 323-ФЗ (с учетом изменений, внесенных Федеральным законом N 93-ФЗ [13]) органы государственной власти субъектов РФ владеют полномочиями в сфере лицензирования медицинской деятельности (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, в том числе в части, предусмотренной подп. «а» п. 1 ч. 1 ст. 15).
Госконтроль КиБМД осуществляется в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ посредством плановых и внеплановых документарных и (или) выездных проверок. В соответствии с ч. 9 ст. 9 Закона N 294-ФЗ в отношении деятельности субъектов в сфере здравоохранения, плановые проверки проводятся с периодичностью, которая установлена Постановлением Правительства РФ N 944 [14].
Федеральный закон N 246-ФЗ [15] внес в Закон N 294-ФЗ новую ст. 8.1, предусматривающую применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) с 01.01.2018 г.
На основании проведенного анализа полагаем целесообразным отделить от органа исполнительной власти, который осуществляет нормативно-правовое регулирование и выработку и реализацию государственной политики в данной сфере, административный орган контроля в качестве меры совершенствования государственного контроля в сфере здравоохранения [16]. Указанное предложение направлено на способствование обратной связи в системе: норма правового акта — подпадающая под ее регулирование медицинская организация — уполномоченный орган власти, и как результат — эффективную реализацию контролирующих функций, направленных на выявление и устранение правовых коллизий и способствование обеспечения конституционных прав граждан.
Если на нормативно-правовом уровне в формально-юридическом аспекте мы видим институциональное и формально-юридическое разграничение функций в соответствии с Указом N 314, то в правоприменительной плоскости контрольно-надзорная, нормотворческая, правоприменительная функции находят свое воплощение в правовых актах ненормативного и нормативного характера.
При этом приказы Минздрава России выступают формально-юридическим основанием для принятия ненормативных актов Росздравнадзора, а судебные решения могут выступать основанием для пересмотра нормативных правовых актов, изданных Минздравом России.
Система здравоохранения в современных условиях должна быть нацелена на оптимальную направленность и управляемость, что определяет стабильность системы в целом и гарантирует реализацию долгосрочных программ в сфере здравоохранения. Нормативно-правовое регулирование сферы охраны здоровья граждан позволяет поэтапно совершенствовать формы и методы управления. Учитывая существование единого экономико-правового и социально-культурного пространства в сфере охраны здоровья населения, можно говорить о национальной системе здравоохранения Российской Федерации [17].
Тщательная проработка и дальнейшее совершенствование категориального аппарата законодательства, действующего в рассматриваемой сфере, так и иных его правовых норм, является одним из условий обеспечения надежной защиты интересов пациентов.
Литература:
1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)
2. Голикова Г. В., Ремезова Л. С. К вопросу о совершенствовании системы государственного управления сферой здравоохранения // Социально-экономические проблемы современного общества: Сборник статей / Отв. ред. Ю. Г. Просвирин. Воронеж, 2015. С. 14–16.
3. Батиевская В. Б. Повышение качества государственного управления здравоохранением как необходимое условие его успешного развития // Социогуманитарный вестник. 2013. N 2. С. 42–44.
4. Лазарев С. В. Анализ предписаний, выдаваемых Росздравнадзором по итогам проверок медицинских организаций //Главный врач: хозяйство и право. 2014. № 6.С.19.
5. Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 N 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации»
6. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения»
7. Постановление Правительства РФ от 11.04.2005 N 206 «О Федеральном медико-биологическом агентстве»
8. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
9. Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
10. Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»
11. Постановление Правительства РФ от 12 ноября 2012 года N 1152
12. Постановление Правительства РФ от 16.04.2012 N 291 (ред. от 01.08.2020) «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)» (вместе с «Положением о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)»)
13. Федеральный закон от 05.04.2016 N 93-ФЗ «О внесении изменений в статьи 14 и 15 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»
14. Постановление Правительства РФ от 23.11.2009 N 944 (ред. от 17.08.2020) «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, социальной сфере, в области производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью»
15. Федеральный закон от 13.07.2015 N 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
- Шишов М. А. О контроле за осуществлением переданных полномочий в сфере здравоохранения // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 2. С. 47–50.
17. Богма К. А. Особенности государственной политики в сфере здравоохранения // Здравоохранение Российской Федерации. 2016. Т. 60. N 3. С. 162–167.
