Вопрос о систематизации источников административного права и путях их модернизации приобретает особое значение в настоящие времена. Повышенное внимание к административному праву в целом со времен перехода к рыночной экономике. В начале 90-х годов казалось, для развития экономики достаточно экономической свободы и саморегуляции, что определило задачи реформирования, которые заключались в борьбе с административными методами управления. Существенно сократилось и стало слабее государственное воздействие на общественную жизнь, чем в государствах с развитой экономикой. Отрицательные результаты ослабления государственного управления сказываются на замедлении темпов экономического развития. Административное право, как регулятор общественных отношений в области государственного управления стало более востребованным в таких условиях.
В правовом государстве всегда есть институт судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Из этого вытекает, что административное судопроизводство в Российской Федерации является одним из эффективных устройств защиты нарушенных прав и свобод граждан. Конституция РФ предусматривает, что административное судопроизводство — самостоятельная форма правосудия, и оно призвано обеспечивать защиту физических и юридических лиц от административного произвола.
В данном случае речь идет не о постоянно увеличивающемся объеме КоАП, хотя и он, конечно, не радует. Вопрос заключается в другом. Деформация многих норм, расширяющиеся различные перечни, исключения из правил, соперничество норм и другие деструктивные факторы превратили Кодекс в истинную проблему для всех субъектов права. Многократно указывалось в юридической литературе на неупорядоченность и бессистемность внесения поправок в КоАП РФ, интенсивность института административной ответственности нормативного правового регулирования, усиление числа составов административных правонарушений и их сложность.
За последние годы возросла роль дел, возникающих из административно-публичных правоотношений. К таким делам можно отнести: рассмотрение заявлений граждан об оспаривании решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, заявлений о защите избирательных прав граждан; рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов полностью или частично и др.
Российские суды вынуждены функционировать в ускоренном режиме, но перегруженность судов заставляет задуматься о том, что необходимо создавать специализированные административные суды и принять Административно-процессуальный кодекс.
В первую очередь необходимо появление административно-процессуального права — новой отрасли права, со своими принципами, нормами и методами регулирования. Административная юстиция должна представлять в России самостоятельную подсистему в судопроизводстве.
Термин «административная юстиция» в различных зарубежных странах имеет разные модификации в зависимости от конкретной системы права. Так, например, в США административная юстиция представляет собой нормативный управленческий порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенций, законодательных и иных правовых актов. Как говорят американцы, административная юстиция — это вид административной деятельности, а именно нормотворчество, исполнительная, правоприменительная и правоохранительная деятельность. С административной юстицией в большинстве зарубежных стран связано рассмотрение спора о праве; рассмотрение спора о факте; гарантируется обязательное участие граждан в процессе принятия решений, т. е. существует равенство в процессуальном отношении.
Какой путь избрать Российской Федерации для совершенствования административного судопроизводства?
На сегодняшний день в России существует три модели административного судоустройства. Первая модель предполагает создание административной юрисдикции, при которой структура федеральных судов состоит из межрайонного суда, коллегии по административным делам областного звена, окружных судов, а также Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ. Концепция второй модели заключается в использовании судов общей юрисдикции и арбитражных судов для рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений, путем создания в них специализированных коллегий. Третья модель заключается в создании Высшего Административного Суда России и филиалов в крупнейших городах страны, которые бы рассматривали по первой инстанции жалобы на органы управления и федеральные службы субъектов Федерации.
Но, на мой взгляд, рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений, должно осуществляться исключительно в административных судах. Несмотря на то, что Российская Федерация — страна, входящая в Совет Европы и в которой господствует континентальная система права, необходимо учесть опыт США, где развито административное судопроизводство.
Сегодня уже в полной степени созрели и научные, и организационные, и даже политические предпосылки для общей кодификации процессуальных норм привлечения к административной ответственности и создания самостоятельного административного процессуального кодекса. Вопрос остается только в том, в каком виде он будет подготовлен, каковы будут пределы кодификации.
Во-первых, одновременно с необходимостью совершенствования КоАП РФ активизировалась вновь утихшая было дискуссия об административном процессе, его понимании, видах, структуре. Об этом уже было написано так много и очень многими уважаемыми учеными, что повторять их не представляется необходимым. Но при этом до сегодняшнего времени единства мнений нет, более того, некоторые из них настолько противоречивы, что надеяться на выработку какого-либо единого мнения в силу сложности проблемы не приходится. Но оно совершенно необходимо в условиях, когда активизировалось обсуждение направлений и собственно содержания реформирования законодательства об административных правонарушениях.
Во-вторых, в 2013 г. значительно активизировался федеральный законодатель и были сделаны важные и достаточно решительные шаги если уж не по совершенствованию административно-деликтного законодательства, то уж по крайней мере в направлении формирования административной юстиции и совершенствования судебной системы. И очень многие проблемы и вопросы, которые так же, как и проблемы административного процесса, оставались дискуссионными, были в значительной степени сняты.
Таким образом, разделение правового регулирования административного и гражданского судопроизводства было необходимо. Требовалось законодательное решение относительно их раздельного регулирования. 15 сентября 2015 г. вступил в силу (за исключением некоторых положений). Содержание Кодекса административного судопроизводства РФ составляют нормы, регулирующие правила рассмотрения ВС РФ и судами общей юрисдикции дел, возникающих из административных и других публичных правоотношений, например, дел о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, оспаривании НПА.
Несмотря на имеющиеся в науке точки зрения относительно необходимости создания специальных административных судов, анализируемый проект не предусматривает их образования. В кодексе административного производства предполагается, что рассматривают административные дела суды общей юрисдикции. В целом, данная позиция представляется вполне обоснованной, поскольку судебная система в нашем государстве уже сложилась и менять что-либо в ней, вводить новые судебные органы представляется нецелесообразным. Несмотря на все положительные моменты действующего Кодекса административного судопроизводства РФ, представляется, что его необходимо дополнить. В частности, в Проект необходимо внести положения, регулирующие процедуру предварительного досудебного порядка урегулирования споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Предполагается, что указанная процедура должна применяться по делам об обжаловании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Также видится целесообразным предусмотреть в Кодексе административного судопроизводства возможность рассмотрения дел в заочном формате при предоставлении в электронном виде необходимых документов сторонами спора, основания и порядок обжалования правовых актов государственного управления и др. Предполагается, что Кодекс административного судопроизводства закрепит положение о рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства, а также позволит ускорить процесс введения на территории Российской Федерации административной юстиции.
Итак, проблема совершенствования законодательства об административных правонарушениях созрела, требует решения, но сегодня мы должны выработать максимально единое мнение по очень важным и дискуссионным вопросам, чтобы не оставить законодателю возможности по своему усмотрению принимать непродуманное и неосознанное решение.
Литература:
- Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 2009. — № 12. — С. 30.
- Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2011. — 458с.
