Современное состояние форм государственного управления: административно-правовой аспект

Изучение российского законодательства позволяет нам отметить, что на сегодняшний день в нем отсутствуют специальные нормативно-правовые акты, чётко регламентирующие и устанавливающие формы управленческой деятельности. Это, в свою очередь, порождает трудности в признании той или иной классификации соответствующих форм основополагающей, господствующей. Безумно тревожит тот факт, что именно то, что направлено на упорядочение всей управленческой деятельности, на ее оформленность, не имеет легального закрепления. О каком же правовом государстве мы можем говорить, если нет четкого представления о том, как и в каких формах осуществляется управленческая деятельность в России. Отсутствие легальной дефиниции форм управленческой деятельности делает их бездейственными, поскольку они лишь фрагментарно разработаны в теории, а в законодательстве – практически, нет.

Современная наука административного права определяет формы государственного управления по-разному. Так, например, Ю.Н. Старилов отмечает, что форма управления может иметь юридическое содержание, то есть может устанавливаться нормативным правовым актом – такая форма называется правовой; а в некоторых случаях формы управления не устанавливаются нормативно, следовательно, их нельзя относить к числу правовых.

Козлов Ю.М. определяет форму государственного управления как «внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществлённое в рамках его компетенции и вызывающее определённые последствия»[1]. Такого мнения придерживается большинство учёных, в том числе Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, Е.А. Котельникова, И.А. Семенцова, М.Б. Смоленский, А.В. Богданов, И.Б. Богородицкий, Б.В. Россинский и др.

На основании изложенного выше материала, легко заметить тот факт, что юридическую науку интересуют не все формы управленческой деятельности, а только лишь те, которые влекут юридические последствия – то есть правовые формы управления. Представители административной науки объясняют это тем, что реализация исполнительной власти возможна только в административно–правой форме, а государственно–управленческая деятельность может быть выражена как правовой, так и неправовой формой[2].

В результате таких рассуждений неправовые (например, организационные) формы управления значительно обделены вниманием юридической науки. Нет определённой структуры в их познании, несмотря на то, что в управленческой деятельности они занимают большое место.

На наш взгляд такое положение дел нельзя признать допустимым, поскольку все формы государственного управления имеют большое значение, как для теории государственного управления, так и для юридической науки и практической деятельности в целом. Игнорирование неправовых форм порождает значительные проблемы. Так, например, на использование организационных форм затрачиваются крупные материальные и финансовые ресурсы, но отдача от них нередко очень низка. Кроме того, в государственных органах многие формы являются юридически корректными только в случае их принятия посредством установленных организационных форм. «Строгие организационные процедуры … значимы в деятельности коллегиальных органов исполнительной власти…. Нарушение таких организационных форм делает ничтожными правовые акты, которые принимаются органами исполнительной власти»[3].

Учитывая изложенное и те обстоятельства, что, во-первых, обе категории форм государственного управления должны применяться в сочетании, с учётом сильных и слабых сторон каждой их них, дифференцировано и конкретно, исходя из управленческой проблемы и ситуации, а во-вторых, то, что нет форм, применимых к любому случаю, каждая форма содержит лишь присущий ей потенциал решения определённой управленческой проблемы[4], разрешение этой проблемы мы видим в системном подходе к правовым и неправовым формам управленческой деятельности.

Обозначив свой подход к формам государственного управления, попытаемся выявить их сущность. Сразу же оговоримся, что в своём исследовании мы исходим из понимания государственного управления в узком смысле, а именно как деятельность органов исполнительной власти и других, наделённых властными исполнительно-распорядительными полномочиями субъектов по организующему воздействию на общественные процессы. Соответственно формы государственного управления, применительно к законодательной и судебной властям в данной работе рассматриваться не будут.

По нашему мнению сущность формы государственного управления заключается в следующем:

1. Форма государственного управления это всегда действие, то есть волевое поведение государственного органа (должностного лица). Это действие должно быть внешне выражено, то есть оформлено. Внешняя оформленность определённым образом гарантирует открытость государственного управления, «несмотря на то, что она связана с бюрократизацией и преувеличением роли «бумажки» в жизни государственного организма»[5]. Действительно, должностное лицо органа исполнительной власти, реализуя свои полномочия, выбирает одну из форм государственного управления – даёт ответ на жалобу, издаёт акт, выдаёт документ и т.д.

Деятельность органов государственного управления может проявляться как в форме словесных действий (письменных и устных – например, издание индивидуального акта), так и в форме конклюдентных действий (жесты сотрудника ГИБДД, сигналы, установка дорожных знаков, запрещающих табличек и т.д.). Однако, наиболее часто, формы государственного управления – это документы, то есть письменные действия.

Необходимо отметить, что любое действие должно быть законно, то есть отвечать требованиям законности. Именно законность выступает неотъемлемой основой развития демократически организованного общества и обязательна для всех элементов государственного механизма, гражданского общества и для всех граждан.

Когда уровень законности низок в практики управления, то даже «если иные компоненты государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе законности в стране»[6]. Главное в «законности в государственном управлении состоит в том, что законы и подзаконные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение – органами государства, их должностными лицами»[7].

2. Вторым признаком формы государственного управления является совершение этих действий определённым субъектом государственного управления, а именно органом государственного управления (должностным лицом). В административной науке под органом государственного управления понимается учреждённое в структуре аппарата государственного управления в установленном порядке образование, которое характеризуется определёнными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией [8]. Должностное лицо органа государственного управления – это служащий аппарата государственного управления, предприятий, учреждений, организаций, который правомочен совершать юридически значимые действия, влекущие за собой установление, изменение и прекращение правоотношений.

3. Другой основной чертой, характерной для формы государственного управления является то, что действия органов государственного управления (должностных лиц) должны осуществляться в рамках закреплённой за ним в установленном порядке, компетенцией. Компетенция государственного органа – это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать конкретный государственный орган; другими словами: принадлежащий государственному органу круг ведения и пределы его действия по осуществлению государственных функций и решению государственных задач; в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей[9]. Компетенции государственного органа соответствуют полномочия должностного лица. Полномочия – это конкретные права, характеризующиеся распорядительством и наличием административных функций и позволяющие государственному служащему осуществлять задачи государственных органов. Полномочия – это своего рода возможности, принадлежащие государственному органу и государственному служащему, действовать в различных ситуациях в соответствии с их компетенцией. Компетенция органов государственного управления выражена в нормативных актах, что придаёт им (органам государственного управления) определённую самостоятельность и отличает их от негосударственных органов, организаций и общественных объединений.

4. К числу признаков формы государственного управление можно отнести и реализацию функций государственного управления. Основное содержание управленческой деятельности определяют функции государственного управления. Следовательно, говоря о формах государственного управления, мы имеем в виду те внешние проявления, в которых реализуются функции государственного управления. Формы управления обеспечивают возможность реализации управленческих функций и мероприятий практически во всех сферах и отраслях управления. В теории государственного управления и юридической науке представлено большое многообразие форм государственного управления. Каждая форма управленческой деятельности должна соответствовать содержанию управленческой деятельности, то есть форма должна быть наиболее целесообразной для реализации той или иной функции управления.

5. Посредством форм государственного управления достигаются цели государственного управления. Целям управления подчинены все используемые субъектами управления формы управления. Цель управления – это исходная категория управления, поскольку именно она отражает желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто. «Цель – это предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлены действия»[10]. Цель без деятельности мертва.

Таким образом, на основании выделенных нами основных характеристик формы государственного управления, предлагаем определять данную категорию в науке административного права как внешне выраженное (оформленное) действие органа государственного управления (должностного лица), которое осуществляется им в рамках, закреплённой за ним компетенции, для реализации функций государственного управления и достижения целей и основных задач государственного управления.

Такое понимание форм управленческой деятельности, по нашему мнению, успешно может быть использовано законодателем при разработке базового нормативно-правового акта в данной сфере.

Очевидно, что в этом направлении предстоит ещё серьёзнейшая и кропотливая работа, результатом которой будет общепризнанный подход к трактовке понятий рассматриваемой категории, их сущности, а самое главное все эти явления достигнут высокого уровня действенности.

Литература:

1. Административное право/ Под ред. Л.Л. Попова. - М., 2002. - С. 247.

2. Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1996. - С. 224.

3. Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1996. - С. 224.

4. Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1996. - С. 245.

5. Административное право: Учебник. / Под ред. Дмитриева Ю.А.– М., 2005. - С. 231.

6. Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2002. - С. 603.

7. Курашвили Б.П. Принципы советского государственного управления // Совесткое государство и право. - 1980. - № 11. - С. 57.

8. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т.I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М.,2002. - С. 195.

9. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т.I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М., 2002. - С. 199.

10. Философский словарь. - М., 1975. - С. 452.