This article examines the stages of formation and transformation of local self-government in the Krasnodar Territory from the eighteenth century to the beginning of the twenty-first century. It analyzes key historical events and decrees that influenced the administrative changes in the region, and highlights the significance of these changes for local governance. The main idea of the article is that the system of local self-government in the Kuban region has gone through several significant stages, starting with the decree of Catherine II in 1783, which marked the beginning of the integration of these lands into the Russian Empire, and ending with the introduction of the new Federal Law No. 33, which marked the transition to a single-tier system of local self-government.

Keywords: local self-government, development, municipal districts, urban districts, Krasnodarsky District, Kuban

Первой попыткой формирования территории краснодарского края был указ Екатерины второй в апреле 1783 года. Он содержал присоединение Правобережной Кубани и Таманского полуострова к Российской империи. Для осуществления контроля над местной организацией власти в течение столетия — конца 18 — конца 19 вв. был издан ряд законодательных актов, регламентировавших должностные функции и формы организации местного самоуправления на Кубани как на войсковом, так и на местном, станичном и хуторском, уровнях. Одним из этих актов является «Порядок общей пользы» [3]. Он носил характер подзаконного регионального правового акта по отношению к актам общероссийским, иными словами, первая казачья «конституция». По нему определялась форма управления войском, во главе которого стояло войсковое правительство. В его состав входили по должности три человека: атаман кошевой, войсковой судья и войсковой писарь.

Войсковому правительству подчинялись окружные правления, которые составляли среднее звено управления. В них входили полковник, есаул, хорунжий. Вся территория Кубани на тот момент была поделена на пять округов: Екатеринодарский, Фанагорийский, Бейсугский, Ейский, Григорьевский.

Низшая ступень властной лестницы войска была представлена куренными и сельскими атаманами, особыми смотрителями, приставами и десятскими селений и различными чиновниками, отвечавшими за какой-то узкий участок работы. Промежуточное звено между войсковым правительством, средним и низшим уровнем власти занимал войсковой есаул. В его функции входил контроль за исполнением приказов атамана и войскового правительства окружными чиновниками и кордонными старшинами [4].

8 июля 1803 г. земских сыскных начальств стало 4: Екатеринодарское, Бейсугское, Ейское и Таманское. Каждое из них состояло из трех должностных лиц. Акцент тогда делался на самой нижней ступени системы самоуправления — куренной (станичной). По указу Канцелярии от 18 июля 1802 г. в куренях должны были быть сельские смотрители. В итоге были в наличии три должностных лица без чётких разграничений обязанностей, но на выборной основе.

26 апреля 1827 г было издано «Положение об управлении Черноморского войска». Данный правовой акт продолжал начатые преобразования системы управления Черноморским войском. По новому законоположению Войсковая Канцелярия под председательством Войскового Атамана делилась на две экспедиции: Воинскую и Экономическую. Для наведения порядка в куренных селениях сохранялась лишь должность куренного атамана, которому в помощь избирались двое судей.

Наиболее активные и масштабные преобразования системы самоуправления казачьих войск Кубани приходятся на вторую половину 19 в. Была проведена попытка создания пяти уездов: Ейского, Екатеринодарского, Баталпашинского, Темрюкского и Майкопского. На основании царского указа 1869 г. с внесением отдельных элементов земских структур закончилась упразднением уездов и заменой их особыми казачьими военно-административными единицами — отделами. Власть в станицах осуществлял: Станичный Сход, Станичный атаман со Станичным Правлением и Станичный Суд, несущие, соответственно законодательные, исполнительные и судебные функции. За выборами в станицах должны были наблюдать чиновники из войскового правления, которые назывались наблюдатели.

В 1917 году политика Временного правительства в отношении казачества носила двойственный характер: оно пыталось поставить под свой контроль и использовать казаков как военную силу, не препятствуя в то же время их относительной самостоятельности в местном самоуправлении. В Кубанской области остался старый аппарат управления, и появились новые органы власти — гражданские комитеты [5].

Земств не было, вместо них существовало станичное самоуправление в лице станичного сбора, атамана, суда и станичного правления. Во главе области стоял Наказной Атаман (он же Начальник области), объединявший в своих руках гражданскую и военную власть и подчинявшийся царскому наместнику на Кавказе. Города области имели самоуправление в виде городских дум и управ. В городах была и полиция, которая была отдельна от казачьих частей. Реальной властью на местах оставались станичные правления, а советов казачьих депутатов не было вообще.

В период СССР на Кубани была сформирована система самоуправления, основанная на системе Советов. На местах власть перешла к советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а казачьи органы местного самоуправления перестали существовать. Верхнюю позицию в системе местного самоуправления заняли местные Советы. Эти органы власти и управления, действовали в границах существующих административных территорий. Далее шли Исполнительные органы (исполкомы). Они находились в подчинении местных Советов, но при этом были подотчётны и вышестоящим Советам. Деятельность органов местного самоуправления регулировалась Конституцией 1976 года.

В начале 90-х годов на Кубани еще 2 года сохранялась структура местного самоуправления, которая была сформирована еще в СССР. В середине 1992 года прошла дискуссионная волна по поводу структуры местного самоуправления применительно к г. Краснодару, инициатором которой был глава местной администрации В. А. Самойленко [6]. Также заметным событием в развитии местного самоуправления было утверждение горсоветом Положения о городском референдуме по вопросу названия города. Это решение принималось исключительно по воле городских депутатов. Жители должны были определиться по вопросу о том, следует ли переименовать Краснодар в Екатеринодар. В итоге референдум признали несостоявшимся.

Местное самоуправление в Краснодарском крае в начале двадцать первого века также претерпело множество изменений. 6 октября 2003 года вступил в силу новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7], что ознаменовало собой масштабную реформу по переходу на двухуровневую систему местного самоуправления. К первому уровню стали относиться сельские и городские поселения, а также внутригородские районы городского округа. Второй уровень — муниципальные районы и городские округа с внутригородским делением.

Первым этапом внедрения новой системы местного самоуправления в Краснодарском крае стало принятие Закона Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 7 июня 2004 года [8], вторым — проведение 23 октября 2005 года выборов депутатов представительных округов и глав вновь образованных муниципальных образований поселенческого уровня. Закон Краснодарского края отменил действие другого закона от 6 июля 1999 года № 192-КЗ «О порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае» [10], а также закона от 24 марта 1997 года № 71-КЗ «О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорганизации или упразднения, установления и изменения их границ» [11].

С 2003 года на территории Краснодарского края были образованы 378 новых муниципальных образований первого уровня — городских и сельских поселений, входящих в состав 37 муниципальных районов — муниципальных образований второго уровня. 11 городских округов края также стали являться муниципальными образованиями второго уровня. Распоряжением главы администрации края от 17 января 2005 г. N 6-р была образована комиссия по изучению вопросов, связанных с наделением муниципальных образований Краснодарского края статусом муниципальных районов и городских округов.

Следующая часть реформы местного самоуправления произошла в 2009 году, когда был принят Закон Краснодарского края № 1765-КЗ «Об административно-территориальном устройстве Краснодарского края и порядке его изменения» [12]. В соответствии с законом города краевого подчинения были исключены из объектов административного деления. Также был признан утратившим силу Закон Краснодарского края от 6 октября 2004 года № 780-КЗ «Об административно-территориальном устройстве Краснодарского края и порядке его изменения» [13]. Так, на основании сведений реестра административно-территориальных единиц Краснодарского края и Закона Краснодарского края от 3 июня 2009 года № 1756-КЗ [14] в состав Краснодарского края стали входить следующие административно-территориальные единицы: 38 районов, 26 городов, 12 посёлков городского типа, 411 сельских (станичных, поселковых) округов и 1725 сельских населённых пунктов.

20 марта 2025 года на смену федеральному закону № 131-ФЗ был принят федеральный закон № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [15], некоторые положения которого вступят в силу с 1 января 2027 года. Теперь повсеместно создаётся одноуровневая система организации местного самоуправления. Было принято упразднить муниципальные образования первого уровня — городские и сельские поселения, оставив только городской округ, муниципальный округ и внутригородскую территорию города федерального значения. Двухуровневую систему организации местного самоуправления закон № 33 позволяет сохранить благодаря поправкам, принятым Государственной Думой в марте 2025 года.

Председатель Законодательного Собрания Краснодарского края Юрий Александрович Бурлачко высказал своё мнение по поводу внедрения и развития организации местного самоуправления за 30-летний срок работы кубанского парламента: «В центре внимания всегда находилась ситуация в муниципалитетах. Нашими предшественниками был проделан огромный труд по реализации 131-го Федерального закона. Мы с вами достойно пережили реформу местного самоуправления, в основе которой лежало разграничение полномочий, ответственности между всеми уровнями власти, создание финансово-экономических основ местного самоуправления, установление границ муниципальных образований и наделение их соответствующим статусом. И сегодня, исходя из требований времени и совершенствования федерального законодательства о местном самоуправлении, работа эта продолжается».

В настоящее время в Краснодарском крае сложилась смешанная система, в которой до сих пор продолжают действовать муниципальные округа. Вступление в силу с 1 мая 2019 года федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 87-ФЗ [16] ознаменовало введение нового вида муниципального образования — муниципального округа. В Краснодарском крае 8 декабря 2023 года в ходе сессии депутатами ЗСК было принято решение о преобразовании поселений, входящих в состав муниципальных образований Ленинградского, Приморско-Ахтарского и Туапсинского районов, путём их объединения в рамках муниципальных округов, статусом которых наделяются вновь образованные муниципальные образования. Соответственно, административными центрами новых муниципальных округов стали города Приморско-Ахтарск и Туапсе, а также станица Ленинградская. Данную одноуровневую модель в трёх пилотных муниципальных образованиях внедрили ещё до принятия федерального закона № 33 [15] в качестве эксперимента, который в итоге увенчался успехом: с 1 января 2025 года они в полную силу работают в новом статусе муниципальных округов.

«Предстоит сделать немало. Подлежит корректировке ряд как федеральных, так и краевых нормативных правовых актов. Не менее интенсивной будет и дискуссия. Но принятие 33-ФЗ — это, несомненно, важнейший шаг и новая веха развития местного самоуправления», — указывает Юрий Александрович Бурлачко. Следующая реформация организации местного самоуправления ожидается со вступлением в силу в полной мере с 1 января 2027 года федерального закона № 33 в части полномочий органов местного самоуправления. В настоящий момент вектор развития направлен на внутреннее обустройство субъекта и муниципальных образований в его составе, в центре которого стоят желания и интересы граждан.

Таким образом, становление и развитие местного самоуправления в Краснодарском крае — это длительный исторический процесс, берущий свои истоки с конца восемнадцатого века и продолжающийся по сей день. Также, развитие системы местного самоуправления в Краснодарском крае характеризуется постепенными позитивными изменениями, направленными на повышение эффективности управления на муниципальном уровне. Значительное внимание уделяется укреплению правовых основ, расширению полномочий муниципальных образований и повышению их финансовой самостоятельности.

В целом, динамика развития свидетельствует о стремлении Краснодарского края к формированию эффективной системы местного самоуправления, способной отвечать современным вызовам и обеспечивать устойчивое социально-экономическое развитие региона. Перспективными направлениями дальнейших исследований являются углубление анализа практических аспектов реализации полномочий и внедрение инновационных управленческих решений.

Литература:

1. Устав Краснодарского края (в ред. Закона Краснодарского края от 09.06.2010 № 1993-КЗ). URL: https://admkrai.krasnodar.ru/content/1145/

2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/

3. Коваленко В. В. Самоуправление казачьих станиц Кубани в конце ХVIII — конце ХIХ вв. (по материалам законодательства) // ИСОМ. 2013. № 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/samoupravlenie-kazachih-stanits-kubani-v-kontse-hviii-kontse-hih-vv-po-materialam-zakonodatelstva (дата обращения: 13.01.2026).

4. Зливко А. П. «Порядок общей пользы» — первая казачья «Конституция» // Теория и практика общественного развития. 2016. № 9. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/poryadok-obschey-polzy-pervaya-kazachya-konstitutsiya (дата обращения: 13.01.2026).

5. Пушкин С. А. Эволюция власти на Кубани в 1917 году. От единоначалия к многовластию. URL: https://slavakubani.ru/news/arkhivnye-materialy/?ELEMENT_ID=3063&ysclid=mfvks9ogat859338281

6. Местное самоуправление в Краснодаре в начале 1990-х гг.: историко-правовой аспект. URL: http://arbir.ru/miscellany/U18S920E57963

7. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (закон о МСУ) от 06.10.2003 № 131-ФЗ (последняя редакция)//КонсультантПлюс// URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/

8. Закон Краснодарского края от 07.06.2004 № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» (с изменениями и дополнениями) |//ГАРАНТ// URL: https://base.garant.ru/23940717/?ysclid=mh4npeuiac364236023

9. Результаты выборов депутатов городской Думы Краснодара четвертого созыва 23 октября 2005 года (опубл. 28 октября 2005 г.) //ГАРАНТ// URL: https://base.garant.ru/23979020/?ysclid=mh4nr2xn7i625365961

10. Закон Краснодарского края от 06.07.1999 № 192-КЗ «О порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае» (с изменениями и дополнениями) (утратил силу)//ГАРАНТ// URL: https://base.garant.ru/23901192/?ysclid=mh4nuaogqp343449503

11. Закон Краснодарского края от 24.03.1997 № 71-КЗ «О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорганизации или упразднения, установления и изменения их границ» (с изменениями и дополнениями) (утратил силу) // ГАРАНТ// URL: https://base.garant.ru/23901071/

12. Закон Краснодарского края от 02.07.2009 № 1765-КЗ «Об административно-территориальном устройстве Краснодарского края и порядке его изменения» (с изменениями и дополнениями) // ГАРАНТ// URL: https://base.garant.ru/23941765/?ysclid=mh4o2pe495424349155

13. Закон Краснодарского края от 06.10.2004 № 780-КЗ «Об административно-территориальном устройстве Краснодарского края и порядке его изменения» (с изменениями и дополнениями) (утратил силу) //ГАРАНТ// URL: https://base.garant.ru/23940780/?ysclid=mh4o7hm98q666451724

14. Закон Краснодарского края от 03.06.2009 № 1756-КЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Краснодарского края об установлении границ муниципальных образований» (с изменениями и дополнениями) |//ГАРАНТ// URL: https://base.garant.ru/23941756/?yscli/d=mh4o8usvd1631744739

15. Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // КонсультантПлюс// URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_501319/

16. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 01.05.2019 № 87-ФЗ (последняя редакция) // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_323814/