Решение вопросов благоустройства органами местного самоуправления: историко-правовой аспект



В статье рассматривается проблема решения вопросов благоустройства в различные исторические периоды. На основании анализа научных источников установлено, что вопросам благоустройства уделялось большое внимание при реализации полномочий местных органов власти.

Ключевые слова: местное самоуправление, благоустройство, земская реформа, городовое положение.

The article deals with the problem of solving issues of improvement in various historical periods. Based on the analysis of scientific sources, it was established that much attention was paid to the issues of improvement in the exercise of the powers of local authorities.

Keywords: local self-government, improvement, zemstvo reform, urban situation.

Как политико-правовое явление местное самоуправление возникло достаточно давно. Весьма вероятно, что архаичная община как форма организации самоуправления была характерна для самых различных регионов Земли, в том числе и для Руси [1].

До формирования в Древней Руси системы государственного управления власть сосредотачивалась в руках народного собрания — вече. Главной его задачей была реализация функции коллективного управления, непосредственного принятия решений [2].

Раскрывая взаимосвязь общинного управления с государственным, В. П. Безобразов пришел к выводу, что они соотносятся как частное и общее, а потому власть общины не следует отделять от единого механизма государственного управления [3].

К. С. Аксаков считает, что община строго придерживалась своей компетенции, и не допускала своего «смешения с государством» [4].

В X – XI вв. на территории Руси активизировались процессы, связанные с деградацией родоплеменного строя и постепенным развитием государства, а, значит, и развитием механизмов вечевого публичного управления. Важным представляется вопрос о соотношении вечевого (общинного) самоуправления с государственным управлением. Если в период зарождения государственной власти община и её органы управления не входили в систему органов государственного управления, то ко второй половине XI в. общинные собрания были имплементированы в систему государственных органов того времени, которые образовали достаточно устойчивую систему управления «князь-вече-боярская дума» [5]

Новый этап в развитии местного самоуправления связан с периодом становления и развития Русского централизованного государства в XVI в., во время правления Ивана IV Грозного. В рассматриваемый период, в ходе проведенных губной (30-е гг. XVI в.) и земской (50-е гг. XVI в.) реформ, началось формирование подлинных основ, структур и элементов местного управления. В волостях и городах властные полномочия были сосредоточены в руках земских старост. К их ведению относилось проведение выборов, контроль за мерами и весами, раскладка податей и повинностей. Собрание земских старост было уполномочено выносить судебные решения по мелким уголовным делам и гражданским спорам [6].

Очередные изменения в структуре местного управления произошли 30 января 1699 г., с изданием Петром I указа «Об учреждении Бурмистерской Палаты» и началом первой областной реформы [7].

В 1721 г. Петр I учредил в Санкт-Петербурге Главный магистрат, к обязанностям которого относилось образование во всех городах Российской империи должности магистратов, ведавших учреждением полиции, контролем за соблюдением правосудия и увеличение количества мануфактур. Магистраты наделялись рядом административных полномочий по отношению к выборным властям города [8].

Областная и магистерская реформы привели к концентрации властных полномочий у представителей самодержавной власти на местах — губернаторов.

Значительный прогресс в развитии российского самоуправления связан с периодом правления Екатерины II. По мнению отечественных исследователей, принятие Учреждения о губерниях 1775 г., Жалованных грамоты дворянству и городам 1785 г., послужило становлению общероссийского законодательства о местном самоуправлении [9].

В этот период субъекты городского самоуправления отвечали за решение таких вопросов, как развитие торговли и промышленности, продовольственного дела, санитарного состояния, общего благоустройства. Для решения вверенных им дел органы городского управления наделялись самостоятельной финансовой базой.

И магистраты, и городские думы должны были обеспечивать «надлежащую городскую жизнедеятельность» путем решения как административно-управленческих, так и хозяйственных, социальных вопросов.

Сформированная при Екатерине II система органов управления на местах действовала практически в неизменной форме до учреждения земской и городской модели местного самоуправления во второй половине XIX в.

Земская модель местного управления функционировала в России более 50 лет, в период с 1864 г. по 1918 г. Для данного периода характерна серьезная децентрализация функций управления, передача их органам земской и городской власти. Последние, хотя и официально не именовались органами местного самоуправления, но с очевидностью приобрели их черты [10].

В ходе выборов были сформированы первые представительные органы земской власти — земские собрания, действовавшие как в рамках уезда, так и в пределах губерний. К ведению уездных собраний относилось развитие местного хозяйства, дача разрешения на открытие торгов и базаров, контроль за дорожной деятельностью, ряд иных хозяйственных вопросов на подведомственной территории [11].

В XVIII — первой половине XIX вв. в российском законодательстве оформились базовые положения в области санитарного благоустройства городов. Они содержались в статьях и разделах Уложения о наказаниях и ряда Уставов: медицинской полиции, строительного, промышленного, путей сообщения. Данные законы были направлены на охрану общественного здоровья, благоустройство городской среды и регламентацию принципов размещения промышленных заведений. Согласно этим законам, обязанность содержать в чистоте прилегавшие к домам улицы возлагалась на домовладельцев [12].

Улицы и мостовые, расположенные вблизи питейных домов, должны были содержаться в исправности владельцами или арендаторами этих заведений [13].

Значительное внимание к вопросам благоустройства нашло свое отражение в реформах городского самоуправления.

Созданные по Городскому положению 16 июня 1870 г. городские органы самоуправления (городские думы и управы) ведали вопросами благоустройства города (транспорт, освещение, отопление, водопровод), а также заведование школьным, медицинским благотворительным делом, торговлей и т. п. [14].

После введения Городового Положения, в законодательстве произошли изменения, которые наложили дополнительные обязательства и ограничения на домовладельцев и городское общественное управление. Городские думы получили право определять, из каких средств (городского бюджета или особых сборов с домовладельцев) будет содержаться дорожная инфраструктура и производиться уборка улиц [15].

В период существования системы земских и городских органов впервые в истории России детально были закреплены вопросы ведения местных органов управления.

С падением монархии в феврале 1917 г. начался процесс повсеместного создания Советов — органов самоуправления трудового народа. В октябре 1917 г. на территории России действовали свыше 1430 Советов рабочих и солдатских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов [16].

Конституция 1918 г. не закрепила ни полномочия, ни конкретные перечни вопросов, имеющие местное значение [17]..

Новая Конституция РСФСР 1925 г. сохранила прежние положения о единстве системы местных и вышестоящих Советов. Более подробно в ней были отражены предметы ведения местных органов власти: составление и утверждение местных бюджетов; разрешение вопросов местного значения; обеспечение революционной законности и охрана государственного порядка и т. д. Таким образом, классификация предметов ведения местных органов управления, приведенная в Конституции 1925 г., расширила перечень предметов ведения местных Советов некоторыми вопросами административного характера [18].

В 1961 году на XXII съезде партии в Программу КПСС было внесено следующее положение: «Права местных Советов депутатов трудящихся (местное самоуправление) будут расширяться, и они окончательно станут решать все вопросы местного значения» [19].

В деятельности городских Советов преобладали полномочия в сфере руководства промышленностью, городским хозяйством и обслуживания населения [20].

С распадом СССР начался новый период развития местного самоуправления (современный). Его важнейшей чертой является идентификация местного самоуправления как самостоятельного вида публичной власти, обладающего собственным механизмом нормативного регулирования и научно обоснованной парадигмой.

В настоящее время полномочия органов местного самоуправления указаны в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем используется понятие «вопросы местного значения», под которыми указанным Федеральным законом понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Кроме того, вопросы ведения органов местного самоуправления прописаны и в других федеральных законах.

Так к вопросам местного значения относятся вопросы: утверждения правил благоустройства территории внутригородского района, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории внутригородского района, в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, организация благоустройства территории внутригородского района в соответствии с указанными правилами [21].

Литература:

1. Акмалова А. А. Актуальные проблемы муниципального права России: Курс лекций. М., 2009. С. 98.
2. Беляев И. Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1888. С. 8.
3. Безобразов В. П. Государство и общество: управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 560.
4. Аксаков К. С. Государство и народ / под ред. О. А. Платонова. М., 2009. С.338.
5. Шободоева А. В. История отечественного государства и права: курс лекций и методические материалы. Иркутск, 2009 С. 48.
6. Горный М. Б. История местного самоуправления в России. СПб., 1997. С. 284.
7. Перхавко В. Б. История русского купечества. М., 2008. С.83.
8. Инструкция всем магистратам данная в 1724 году из Главного магистрата. М., 1766. С. 3.
9. Указ Президента Российской Федерации от 10.06.2012 № 805 «О Дне местного самоуправления» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2012. № 24. Ст. 3141.
10. Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений в 2 тт. т.1. СПб., 1869. С. XVIII; Чичерин Б. Н. Курс государственной науки: Общее государственное право. Ч.1 М., 1894. С. 402–403.
11. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 01.01.1864 г. // Полное Собрание Законов Российской Империи. Собрание второе. — СПб., 1863. — Т. XXXVI. Отделение первое. — 202–217 с. № 36660.
12. Уставы врачебные. Книга II. Устав Медицинской Полиции [Текст] // Свод законов Российской Империи. Т. 13. — СПб.: Тип. Второго Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1857. — С. 146–322.
13. Свод Уставов Строительных [Текст] // Свод законов Российской Империи. Т. 12. — СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1832. — С. 93–306.
14. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 240.
15. Устав врачебный [Текст] // Свод з а конов Российской Империи. Издание неофициальное. Т. 13. — СПб.: Русское книжное товарищество «Деятель», 1912. — С. 176–353.
16. Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000. С. 70.
17. Рейснер М. А. Основы Советской Конституции. М.: Изд-во Академии Генерального штаба РККА, 1920. С. 87.
18. ст. 64 гл. 5 Конституции РСФСР от 11.05.1925 (ред. от 18.05.1929) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1925. № 118.
19. Григорьев К. А. К вопросу о местном самоуправлении: советский период // Приднестровье. 2009. № 60. [электронный ресурс]. Информационно-справочный ресурс законодательно-нормативной базы документов Приднестровской Молдавской Республики. URL:http://docpmr.com/stati/mestnoe-samoupravlenie-v-sovetskij-period/ (дата обращения 08.09.2014).
20. гл. II Закона РСФСР от 29.07.1971 (ред. от 29.01.1986) «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988. т.1. Ст. 72.
21. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40 Ст. 3822.