Закон о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле как один из основополагающих в новой системе контрольно-надзорного законодательства



В статье рассматривается реформирование контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации в части разработки и принятия федерального закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле.

Ключевые слова: реформа контрольно-надзорной деятельности, закон о государственном контроле, государственный контроль (надзор), муниципальный контроль.

О необходимости систематизации и унификации контрольно-надзорного законодательства заговорили еще в начале 2000-х годов. Так, правовые основы контрольно-надзорной деятельности как отдельного административно-правового института заложил в 2001 году Федеральный закон № 134-ФЗ, определив общие принципы взаимоотношений государства и бизнеса. Между тем, гарантируемые им права хозяйствующим субъектам были недостаточными и не могли в полной мере обеспечить условия экономического развития страны, в связи с чем, Закон ежегодно претерпевал изменения, но это не только не улучшило положение подконтрольных субъектов, но и расширило полномочия контрольно-надзорных органов.

На смену указанному Закону в конце 2009 года принят Федеральный закон № 294-ФЗ [3], который наделял контрольными полномочиями теперь и органы местного самоуправления, что расширило масштабы влияния государства на деятельность подконтрольных субъектов и, как следствие, увеличило на них административную нагрузку.

Закон № 294-ФЗ заложил настолько общие основы, что вся процедурная регламентация контрольно-надзорных мероприятий выстроилась на подзаконных и локальных актах, в связи с чем регулирование по каждому виду контроля стало осуществляться автономно и не составляет единой системы в организационном, информационном и правовом отношении. Межведомственное взаимодействие при проведении контрольно-надзорных мероприятий практически отсутствует, в связи с чем такое законодательства можно назвать не иначе, как отраслевым.

Попытки унификации контрольно-надзорного законодательства начинаются в 2014 году, когда Минэкономразвития России выносится на обсуждение первый законопроект «О государственном контроле и муниципальном контроле в Российской Федерации» с запланированной датой вступления в силу — 1 сентября 2015 года. Отправленный на доработку, законопроект возвращается с измененным названием — «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» [5] и размещается 06.10.2014 на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов проект федерального закона. Претерпев несколько изменений, законопроект проходит публичные обсуждения и получает положительное заключение оценки регулирующего воздействия. В конце 2015 года законопроект направлен на рассмотрение в Правительство РФ, но в Государственную Думу внесен так и не был.

При этом 13.04.2015 Минэкономразвития России представляет на обсуждение новый законопроект «О федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации» [4], а распоряжением Правительства РФ от 01.04.2016 № 559-р Минэкономразвития России предписано внести такой законопроект до 1 июня 2016 г. в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.

Проект федерального закона претерпел несколько изменений, после чего уже с наименованием «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» внесен 04.12.2017 Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания РФ и, пройдя первой чтение, был отозван непосредственно субъектом законодательной инициативы.

Как указано в Заключении Комитета Государственной Думы по контролю и Регламенту, «в процессе системной работы над законопроектом ко всем ее участникам пришло понимание необходимости существенной его переработки и целесообразности его обсуждения в новой, переработанной редакции, в значительной мере учитывающей высказанные в ходе работы замечания, предложения и поправки» [1]. Также в Заключении говорится о планах Правительства РФ — внести в конце 2019 года — начале 2020 года в Государственную Думу пакет законопроектов, направленных на комплексное реформирование и совершенствование законодательства Российской Федерации о контрольно-надзорной деятельности: о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ, о системе контрольно-надзорной деятельности и о системе обязательных требований.

Законопроект содержал множество пробелов и противоречий, устранить которые так и не удалось. Установив закрытый перечень видов контроля (надзора), законодатель упустил часть из них, например, надзор за состоянием и содержанием объектов культурного наследия. Также в законопроекте не разделены понятия «контроль» и «надзор», которые подменяют друг друга и не всегда соответствуют видам, установленным локальными актами органов. Например, Министерство культуры РФ осуществляет региональный государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, который в законопроекте поименован как региональный государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Работа по подготовке нового законопроекта о госконтроле вновь начинается после Послания Президента Федеральному Собранию 2019 года, по итогам которого опубликован перечень поручений № Пр-294, согласно пп. «б» п. 3 которого, Правительству РФ необходимо «при участии ведущих деловых объединений предпринимателей обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих отмену с 1 января 2021 г. всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введение в действие новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах» [6].

В целях реализации поручения, Правительством РФ разработан новый механизм проведения реформы контрольной и надзорной деятельности — «регуляторная гильотина», подразумевающий инвентаризацию всех действующих и обязательных для бизнеса требований с целью их отмены, изменения или оставления в зависимости от их соответствия современным реалиям.

Первым в списке мероприятий «дорожной карты» по реализации механизма «регуляторной гильотины» значится разработка и внесение в Государственную Думу проекта федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ».

В июле 2020 года Государственной Думой принят проект указанного федерального закона, который предусматривает: закрепление применения риск-ориентированного подхода; возможности применения альтернативных инструментов регулирования; перечень и порядок контрольно-надзорных мероприятий; процедуры профилактики и иных мер по предупреждению рисков; порядок привлечения подконтрольных лиц к ответственности и оспаривание действий инспектора. Кроме того, данным законом расширяются гарантии для граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении в отношении них государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Так, за исключением ряда положений, с 1 июля 2021 года вступает в силу Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [2]. С этого же времени запланировано начало работы новой системы контрольно-надзорного законодательства.

Чем же обусловлена затянутость процесс принятия, казалось бы, основополагающего закона реформы, ведь его необходимость подтверждалась как на государственном уровне, так и на уровне бизнес-сообщества. Именно он позиционировался как рамочный закон контрольно-надзорной деятельности, позволяющий внести единообразие в правоприменительную практику, сделать контроль понятным, открытым и, если так можно сказать, простым для понимания.

Считаем, что препятствия в разработке и принятии федерального закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле заключались в следующем:

1. Неприменимый вектор реформы от частного к общему.

Планировалось принять федеральный закон, а уже на его основе реформировать систему. Между тем, один закон не мог сосредоточить в себе основы перегруженной различными нормативно-правовыми и локальными актами системы. Таким образом, процесс отмены избыточных требований, принятия основополагающего закона и на его основе внедрение необходимых локальных регламентаций, делает реформирование более последовательным, понятным и логичным.

2. Построение новой системы на изживших себя основах.

Законодатель, планируя перестроить систему контрольно-надзорной деятельности, продолжал использовать все те же ориентации: приоритет карательной функции органов контроля над предупредительной, тотальный характер такого контроля, применение «палочной» системы, что точно не могло способствовать снижению административной нагрузки на бизнес и развитию риск-ориентированного подхода.

3. Значительная временная протяженность лага принятия решения.

Так, например, разработанный в апреле 2015 года законопроект «О федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу лишь в декабре 2017 года, к этому времени, некоторые из его положений потеряли актуальность, многие требовали корректировки, даже не смотря на вносимые изменения, замечаний к нему было все равно больше. Так, трансформация современных реалий, потребностей государства и бизнес-сообщества, развитие современных технологий и форм взаимодействия внесли свою лепту в признание законопроекта неактуальным в такой редакции.

Законодатель при разработке и принятии нового законопроекта пошел от обратного, первоначально отменив избыточные акты, только после чего принял в достаточно короткие сроки федеральный закон, на основе которого в настоящее время формируется нормативный базис системы контрольно-надзорной деятельности.

Таким образом, только сейчас можно говорить о действительно масштабном, полном и всестороннем процессе реформирования контрольной и надзорной деятельности в Российской Федерации: принят основополагающий закон; отменены уже все 3013 запланированных к отмене, которые содержат избыточные требования, при этом их заменят всего 477 актов, содержащих обязательные требования и отвечающих современным реалиям; приоритетом становится предупреждение нарушения, а не применение карательных мер воздействия; осуществляется переход на электронное взаимодействие субъектов и объектов контроля; развивается институт досудебного обжалования.

Литература:

1. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: заключение Комитета Государственной Думы по контролю и Регламенту на проект федерального закона от 19 февраля 2019 г. № 332053–7. — Текст: электронный // Система обеспечения законодательной деятельности: [сайт]. — URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/332053–7 (дата обращения: 30.10.2020).
2. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ. СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 01.11.2020).
3. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (в ред. от 13 июля 2020 г.). В данном виде документ опубликован не был. СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 01.11.2020).
4. Паспорт проекта федерального закона «О федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации». — Текст: электронный // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов: [сайт]. — URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=24865 (дата обращения: 01.11.2020).
5. Паспорт проекта федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации». — Текст: электронный // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов: [сайт]. — URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=19023 (дата обращения: 30.10.2020).
6. Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию от 27.02.2019 № Пр-294. — Текст: электронный // Президент России. Официальный сайт: [сайт]. — URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/59898 (дата обращения: 01.11.2020).