В статье рассмотрены понятия государственного контроля и надзора. Анализируется проблема содержания государственного контроля с учетом актуальных положений законодательства.
Ключевые слова: государственный контроль, государственный надзор, контрольно-надзорная деятельность
The article deals with the concepts of state control and supervision. The problem of the content of state control is analyzed taking into account the current provisions of the legislation.
Keywords: state control, state supervision, control and supervisory activities
В настоящий момент что теоретико-правовые, что законодательные основы государственного контроля размыты, достаточно сказать, что фактически нет корректного единого подхода к понятию «государственный контроль», а сами термины «контроль» и «надзор» употребляются то как синонимы, то как отдельные направления государственной контрольно-надзорной деятельности, то как частное и общее понятия.
До сих пор легальное понятие государственного контроля закреплено в положениях ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закона о защите прав). В рамках данной статьи контроль (надзор) определяется как деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями путем проведения соответствующих проверок. При этом, как видим, разделение понятий контроля и надзора отсутствует.
При этом отметим, что с 1 июля 2021 г. за исключением положений, для которых установлены иные сроки, вступает в силу Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон о контроле), который, казалось бы, должен был компенсировать существующие противоречия. Однако определение термина контроль (надзор) практически без изменения формулировок перекочевало в п. 1 ст. 1 принятого закона из Закона о защите прав. Основная проблема данного определения заключается в том, что оно громоздкое и фактически отражает не суть, а именно общий порядок проведения контроля.
Данное определение нецелесообразно еще и потому, что государственный контроль (надзор) разделяется на различные виды. Например, С. В. Бойко вслед за В. И. Лукьяненко разделяет контроль на политический, административный и судебный. Ясно, что каждый из данных видов контроля, несмотря на общий механизм, выражающийся в предупреждении и выявлении нарушений путем проведения проверок, имеет свою специфику. Например, административный контроль осуществляется органами исполнительной власти в соответствии с регламентами и законами, регулирующими их полномочия, в том числе на основе Закона о защите прав. В то же время судебный контроль осуществляется всеми судами РФ и, значит, осуществляется на основе законодательства о судах.
Также отметим, что, исходя из общего смысла терминов, понятию «контроль» свойственно определение именно контролирующих функций, то есть в данном контексте контроль это деятельность уполномоченных органов, направленная на обеспечение правомерности деятельности подконтрольного объекта. В то же время под «надзором» уместнее понимать «деятельность, направленную в том числе на применение мер государственно-принудительного воздействия в отношении субъекта, нарушающего правовые предписания» [4].
Таким образом, в рамках Закона целесообразно разделить понятия «контроль» и «надзор», дать общие определения данных понятий с указанием их целей.
Например, начало ст. 1 Закона о контроле может выглядеть следующим образом:
«Статья 1. Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль в Российской Федерации.
1. Под государственным контролем, муниципальным контролем в Российской Федерации (далее — государственный контроль, муниципальный контроль) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на обеспечение правомерности деятельности граждан и организаций. Под государственным надзором понимается применение мер государственно-принудительного воздействия в отношении граждан и организаций, нарушающих обязательные требования.
2. Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль выражается в предупреждении, выявлении и пресечении нарушений обязательных требований в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.
Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должны быть направлены на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований».
Таким образом, мы разделим определение понятия государственного контроля, его общий механизм и цели.
При этом Закон о контроле, как и ранее Закон о защите прав, не содержит исчерпывающего перечня видов государственного контроля (надзора), что является явным минусом. Вместе с тем Закон содержит общие основания установления видов контроля (надзора). Так, в соответствии с частью 8 статьи 1 Закона, «виды контроля (надзора) разного уровня устанавливаются федеральным законом о виде контроля, которым должны быть определены наименование вида контроля (надзора) с отнесением к федеральному, региональному контролю (надзору) или муниципальному контролю (часть 10 статьи 1 Закона). Законом определены и иные положения, относящиеся к видам контроля (надзора), которые должны быть определены федеральным законом о виде контроля» [2].
В целом это положительный момент, однако он явно противоречит некоторым изначальным целям принятия рассматриваемого закона. В частности, при разработке законопроекта была заявлена цель снизить избыточное административное давление на хозяйствующих субъектов и граждан, чему как раз и способствовало бы наличие исчерпывающего перечня видов государственного контроля. В нынешнем же виде количество и характер видов контроля (надзора) ничем не ограничено, достаточно лишь регистрировать их в соответствующем реестре на основании общих требований к государственному контролю (надзору).
Закон о контроле также устанавливает «важнейший принцип приоритета профилактики при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, устанавливая новую линейку из семи профилактических мероприятий (информирование, обобщение правоприменительной практики, меры стимулирования добросовестности, объявление предостережения, консультирование, самообследование, профилактический визит)» [3].
В целом принятие нового Закона о контроле является важным этапом реформирования данной сферы. Тем не менее, в целях установления закрытого перечня всех видов государственного контроля и надзора необходимо еще больше конкретизировать законодательство в данной сфере. Несмотря на текущее реформирование законодательства, вопрос совершенствования механизмов осуществления государственного контроля и надзора остается одним из приоритетных направлений развития административно-правовой политики в России.
Литература:
1. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 08.12.2020) [Электронный ресурс] — СПС «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/ (дата обращения: 29.01.2021)
2. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: федер. закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ (не вступил в силу) [Электронный ресурс] — СПС «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358750/ (дата обращения: 03.02.2021)
3. Бойко, С. В. Государственный контроль в Российской федерации / С. В. Бойко, Р. А. Коннов // Colloquium-journal. — № 1. — 2019. — С. 7–12
4. Сосновская, Ю. Н. Нормативные правовые основы и виды государственного контроля и надзора в Российской Федерации / Ю. Н. Сосновская, Э. В. Маркина // Вестник Московского университета МВД России. — № 3. — 2019. — С. 221–223.
