Государственно-частное партнерство на современном этапе

Государственно-частное партнерство (ГЧП) – новое и модное выражение в современной управленческой практике. Однако его содержание и уж тем более способы эффективного применения в современном российском государственном управлении изучены недостаточно полно. Актуальность темы вызвана повышенным интересом к ней в органах государственной власти. Тема достаточно подробно рассматривалась в рамках Совета по конкурентоспособности, особенно применительно к транспортным инфраструктурам. Впоследствии для ее развития были осуществлены некоторые организационные мероприятия, например, созданы экспертные советы в рамках некоторых органов исполнительной власти. Теме развития ГЧП уделяется много внимания на государственном уровне, на ГЧП возлагаются большие надежды. По оценкам экспертов, ГЧП позиционируется как «новая технология развития экономики» [1].

При этом отношение к проблеме неоднозначное. Существует даже мнение, что ГЧП может стать удобной формулой реинкарнации «промышленной политики», подразумевающей протекционизм, государственное субсидирование. К сожалению, такие опасения небезосновательны. Так, например, Программа социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу в рамках развития механизмов частно-государственного партнерства предполагает: разработку концепций развития специализированных государственных банков; разработку концепции развития государственных финансовых институтов развития.

Государство и бизнес на сегодняшний день заинтересованы в развитии и модернизации всей инфраструктуры, как на федеральном, так и на региональном уровне. Таким образом, мобилизация усилий всех участников процесса позволит сделать новый качественный рывок на данном направлении. По нашему мнению другого пути развития рынка государственно-частного партнерства быть не может. ГЧП позиционируется как «новая технология развития экономики». Но при этом отношение к проблеме неоднозначное, так как сейчас отношения между государством и бизнесом строятся на основе личного авторитета конкретного чиновника – губернатора, министра. Вследствие этого такие отношения не могут иметь длительную перспективу и очень подвержены коррупционным и монополистическим рискам. Поэтому необходимо выработать принципы, на которых будут строиться отношения двух субъектов, и создать четкую правовую основу, позволяющую защитить бизнес. Движение к согласованию стратегических планов государства и бизнеса разбивается на несколько этапов, пройдя которые можно найти баланс интересов, необходимый для реализации общественно значимых проектов и программ [3].

Государственно-частное партнерство - это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления.

Термин «ГЧП» сейчас используется достаточно активно. В основном его упоминания исходили от представителей государства. Следует отметить, что изначально тема государственно-частного партнерства возникла в российской действительности благодаря Председателю Правительства и была отражена в плане работы Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. Постановка вопроса о ГЧП тогда осуществлялась в очень широкой форме и по различным отраслям: транспортная инфраструктура, технологии и инвестиционная деятельность.

При этом применялся комплексный и достаточно системный подход к разработке тематики ГЧП в прикладном аспекте. Минэкономразвития России разработало проект Федерального закон «О государственно-частном партнерстве», устанавливающий порядок реализации конкретных проектов в различных социально-экономических сферах путем объединения государственных и частных ресурсов и компетенций.

Законопроектом регулируются основные условия и порядок заключения соглашений о государственно-частном партнерстве между публичными образованиями, то есть Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, с одной стороны, и российскими и иностранными юридическими лицами, с другой стороны. Проект Федерального закона предусматривает возможность передачи в собственность частному партнеру земельных участков, иных объектов недвижимого и движимого имущества, необходимых для реализации соглашения, и, наоборот, передачи частным партнером прав собственности на объект соглашения публичному партнеру. При этом частный партнер должен выполнять две и более из следующих функций - проектирование, финансирование, строительство, реконструкцию, модернизацию, эксплуатацию, техническое обслуживание.

Частные партнеры должны отбираться по конкурсу, за исключением случаев, когда объект соглашения о государственно-частном партнерстве либо земельный участок, на котором будет размещен этот объект, находятся во владении, пользовании или собственности частного партнера.

Публичным партнерам будет гарантирована возможность осуществления контроля за деятельностью частных партнеров и ходом реализации проектов.

Законопроектом устанавливаются также полномочия различных публичных образований по подготовке проектов государственно-частного партнерства и принятию решений об их реализации и регулируются соответствующие процедуры, в том числе предусматривается необходимость обоснования сравнительного преимущества реализации проекта государственно-частного партнерства над выполнением публичным партнером возложенных на него законодательством публичных функций путем размещения госзаказа.

Коровин Е. определяет ГЧП как «среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод» [5].

Варнавский В.Г. считает, что в современном понимании ГЧП – это «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг» [2].

Ряд дефиниций ГЧП дается в законах субъектов Российской Федерации, демонстрирующих специфику понимания данного явления региональными органами государственной власти и управления. В законе Республики Башкортостан от 30.05.2011 г. №398-з «Об участии Республики Башкортостан в государственно-частном партнерстве» ГЧП понимается как « взаимовыгодное сотрудничество Республики Башкортостан с частным партнером с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Республики Башкортостан, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений» » [4].

Целью настоящего Закона является создание условий для привлечения инвестиций при реализации социально значимых инвестиционных и инновационных проектов Республики Башкортостан, направленных на повышение конкурентоспособности экономики и обеспечение экономического роста Республики Башкортостан, эффективности использования имущества, находящегося в собственности Республики Башкортостан, и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям [6].

Однако большинство принятых в регионах законов о ГЧП носят декларативный характер. Они не содержат достаточного количества правовых норм, обеспечивающих надежную защиту интересов государственного и частного партнеров. Однако их наличие само по себе является положительным моментом, поскольку указывает на стремление субъектов к созданию благоприятной среды для частных инвесторов, а также подстегивает региональные правительства на дальнейшие шаги по привлечению инвестиций. Принятие региональных законов также свидетельствует о понимании администрациями выгод от реализации ГЧП - проектов, которые не просто способствуют развитию местного бизнеса, созданию новых рабочих мест и увеличению налоговых поступлений, но и придают импульс развитию всей хозяйственно-экономической системы регионов.

Вместе с тем, начав с принятия региональных законов, мы потеряли возможность осуществления контроля и координации процесса развития ГЧП в России. Федеральный закон призван разрешить данный вопрос, а именно: сформировать единое правовое поле и четкое понимание того, что такое государственно-частное партнерство и как оно действует.

Федеральный закон должен быть максимально гибким и содержать широкое толкование форм государственно-частного партнерства. Это связано с тем, что структурирование любого ГЧП - проекта требует индивидуального подхода и творческого отношения к нему, как со стороны государства, так и со стороны бизнеса. Его изначально невозможно загнать в заранее прописанную финансово-правовую схему. Вариаций таких схем существует бесконечное множество. Прописать их все в одном документе даже теоретически невозможно. Предназначение федерального закона - задавать вектор развития.

Вместе с тем, в законе должны быть пункты, строго и однозначно прописанные, касающиеся юридических и финансовых вопросов взаимоотношения частного и публичного партнеров. Следует предусмотреть возможность гибкого распределения возникающих при реализации проекта рисков между партнерами, ввести более конкурентные механизмы отбора участников проектов, обеспечить защиту частного партнера от неблагоприятного изменения законодательства и многие другие специфические моменты.

Мы считаем, в России существует необходимость совершенствования нормативной правовой базы о ГЧП в целом, которая должна стать ответом на актуальные вызовы развитию ГЧП в России.

Поэтому основным направлением развития федерального законодательства о ГЧП должно стать решение вопросов формирования механизмов планирования и учета долгосрочных бюджетных расходов, исполнения обязательств по контрактам ГЧП, создания методологии оценки взаимосвязи предполагаемых результатов реализации проектов и долгосрочных бюджетных расходов, расчета изменения будущей налогооблагаемой базы при реализации проекта. Реализация предлагаемого правового механизма ГЧП позволяет решить несколько задач: повысить эффективность взаимодействия государства и бизнеса, эффективность использования государственных ресурсов, исполнения государственных полномочий и инвестиционную привлекательность российской экономики и отдельных регионов.

Литература:

1. Варнавский В.Г. Процессы институциональной адаптации частно-государственного партнерства к реальной экономике очень сложны [электронный ресурс] - Режим доступа: http: //www.opec.ru/point_doc.asp? tmpl=point_doc_print&d_no=50580#33

2. Варнавский В.Г. Частно-государственное партнерство // Сайт «Экспертный канал “Открытая экономика”» [электронный ресурс] - Режим доступа: http: http://www.opec.ru/article_doc.asp?d_no=50578.

3. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект Вилисов М.В.,к.п.н. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования rusrand.ru›public/public_7.html

4. Закон Республики Башкортостан от 30.05.2011 г. №398-з «Об участии Республики Башкортостан в государственно-частном партнерстве» [электронный ресурс]-Режим доступа.//СПС «Консультант Плюс».Вер.Проф.

5. Коровин Е. Кредитный риск проектов частно-государственного партнерства и механизмы поддержки. Выступление на круглом столе «Федеральные инструменты поддержки инвесторов», 10 октября 2006 г. // Сайт «Регионалистика» [электронный ресурс] - Режим доступа: http: http://regionalistica.ru/project/investproject/fed_instr.

6. Уфа развивает государственно-частное партнерство[электронный ресурс] - Режим доступа: http: rb7.ru›node/8287491Уфа