О некоторых аспектах гражданско-правовой ответственности органов внутренних дел



В статье рассматриваются ключевые моменты правового регулирования гражданско-правовой ответственности Органов Внутренних Дел, с целью выявления недостатков и предложений по совершенствованию законодательной базы, в рассматриваемой сфере.

Ключевые слова: гражданско-правовая ответственность, органы внутренних дел, возмещение ущерба, материальный вред, моральный вред

Гражданско-правовая ответственность Органов Внутренних Дел представляет собой не только правовое, но и значимое социальное явление. Справедливым будет сказать о наличии характерных черт и особенностей, позволяющих выделять гражданско-правовую ответственность Органов Внутренних Дел в отдельную категорию в рамках гражданского судопроизводства, требующую тщательного изучения и рассмотрения.

Опросы общественного мнения на тему доверия к сотрудникам Органов Внутренних Дел проводятся регулярно, как самим Министерством Внутренних Дел, так и независимыми центрами исследований общественного мнения.

Статистические данные, представленные на сайте Министерства Внутренних Дел (далее МВД) за 2014 и 2015 год [1], говорят о том, что 43,9 % граждан испытывают опасение и неприязнь к сотрудникам полиции (2014 год), 41,3 % не доверяю полиции (2015 год).

Социологические исследования, проведенные негосударственным общественным центром “Левада Центр” в 2015 году [2], целью, которых являлось изучение общественного мнения и уровня доверия к Органам Внутренних Дел показывают, что лишь половина опрошенных граждан (50,3 %) скорее доверяет ОВД, чем не доверяют, 36,5 % относятся с опасением и 6,7 % определенно опасаются.

Согласно статистическим данным Министерство Внутренних Дел [3] из общего числа жалоб и обращений граждан, поступивших на рассмотрение в МВД за первый и второй кварталы 2016 года, 63 %(10 534 жалобы) в первом квартале и 57 % (12 174 жалобы) во втором квартале посвящены недостаткам в работе органов внутренних дел, нарушениям законности сотрудниками органов внутренних дел. Аналогичная картина имела место и в 2015 году, так в первом квартале 2015 года жалобы рассматриваемой тематики составили 61 % (11 959 жалоб), во втором квартале 59 % (12 854 жалобы).

Предметом обжалования становятся различные решения, действия (бездействия) в их числе: незаконное применение ограничительных мер при задержании, незаконные доставление и конвоирование; бездействие при раскрытии и расследовании преступлений; несоблюдение прав граждан на своевременное рассмотрение обращений и направление мотивированных ответов; нарушение сроков принятия процессуальных решений и т. д.

Обзор результатов правовой работы органов внутренних дел МВД России показывает, что основной категорией исков, предъявляемых к министерству являются:

– об обжаловании действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц (в порядке ст. ст. 1069, 1070 ГК РФ).

– по возмещению морального вреда.

Безусловной задачей законодателя является соблюдение баланса интересов граждан и государства. С одной стороны, РФ — будучи правовым государством обязана обеспечить понятный и доступный механизм реализации права в рамках гражданско-правовой ответственности, с другой не допустить злоупотребления правом и неосновательного обогащения со стороны граждан. В тоже время, мотивировать сотрудников органов государственной власти и Органов Внутренних Дел, в частности, на добросовестное несение государственной службы, с соблюдением норм гражданского, уголовного, трудового, административного права и законодательной базы в целом.

Обратимся к непосредственному рассмотрению некоторых аспектов нормативного регулирования гражданско-правовой ответственности сотрудников органов внутренних дел.

Совершенно очевидно, что при столь широких полномочиях вся деятельность должна опираться на принципы законности, соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина. В случае допущения незаконных действий со стороны сотрудников полиции должны быть четко законодательно закреплены принципы, механизмы, условия возмещения вреда, причиненного сотрудниками полиции в результате совершенных ими противоправных действий.

Особенности деятельности органов внутренних дел таковы, что им постоянно приходится использовать меры административного и уголовно-процессуального принуждения, предполагающих публичное вторжение в область частных прав и интересов и существенно усиливающих риск их нарушения без серьезных на то оснований, приводящих к причинению вреда имуществу, жизни, здоровью граждан. Меры гражданско-правовой ответственности направлены в первую очередь на восстановление и компенсацию причиненного подобными действиями вреда. [4, с 24–26]

В настоящее время законодательно предложена система положений, регулирующих применение гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный сотрудниками ОВД, состоящая из мер общего и специального характера. В законодательстве Российской Федерации довольно жестко регламентирует всю деятельность полиции, относящейся к одному из органов исполнительной власти. Ключевые принципы, главные направления деятельности, a так же правовой статус сотрудников и другие важнейшие вопросы изложены в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 3 ФЗ «О полиции» [5]. Статьей 1 указанного закона на полицию возложена обязанность по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан России, иностранных граждан, для борьбы с преступностью, для охраны порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности.

В основе данного регулирования лежат нормы статьи 52 Конституции Российской Федерации [6], устанавливающей, что права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом и что государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба, а также статьи 53 Конституции Российской Федерации, предусматривающей право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

В развитие данных конституционных норм в статье 16 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации [7] закреплено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Россией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

Статья 16.1 ГК РФ, введенная Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ, устанавливает, что в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности правомерными действиями государственных органов, а также иных лиц, которым государством предоставлены властные полномочия, подлежит компенсации. Любопытно, что резонанс, который вызвала ст.16.1 оказался неоправданным, т. к. по сути статья является декларативной, но весьма ограниченной в сфере ее применения.

Содержащуюся в комментируемой статье норму вряд ли можно считать нововведением, поскольку ранее она охватывалась более общей нормой п. 3 ст. 1064 части второй ГК РФ, в которой в качестве одного из общих оснований ответственности за причинение вреда установлено, что вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом. (Так, например, Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму», в ч. 2 ст. 18 [8]; ч. 3 ст. 22 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [9]; ч. 3 ст. 25 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [10]).

Вопросы компенсации морального вреда регламентируются статьями 151, 1099–1101 Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно статье 151 ГК РФ, а также Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.12.94 N 10 «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда» [11], под «моральным вредом» понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями, посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т. п.), нарушающими его личные права, как имущественные, так и неимущественные (право на пользование своим именем, право авторства и др.).

Моральный вред может заключаться в нравственных страданиях в связи с утратой родственников, невозможностью продолжать активную общественную жизнь, потерей работы, раскрытием семейной, врачебной тайны, распространением сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию, временным ограничением или лишением каких-либо прав, заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий, и др. Размер компенсации морального вреда определяется судом и не зависит от размера возмещения имущественного вреда.

К сожалению, полное и адекватное возмещение потерпевшему морального вреда остается пока редкостью для российского судопроизводства. Вопросы определения размера морального вреда и тем более «денежной» оценки жизни человека не имеют законодательного регулирования и отдаются на усмотрение судьи, вынужденного при этом оперировать такими не поддающимися конкретизации субъективными понятиями, как «разумность» и «справедливость». Прямым следствием такого положения является практика российских судов, в подавляющем большинстве случаев удовлетворяющих иски потерпевших лишь в минимальных размерах. (Так по делам: 2–2629/2016; 2–736/2016).

Адекватное обстоятельствам возмещение потерпевшим морального вреда, причиненного им преступлением, это вопрос восстановления социальной справедливости. В силу этого представляется необходимым разработать и закрепить в российском законодательстве методики определения и исчисления морального вреда для расчетов сумм компенсаций.

Следующей нормой права, регулирующей общие положения и условия применения гражданско-правовой ответственности содержаться в статье 1064 ГК РФ. Согласно которой, вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Законом обязанность возмещения вреда может быть возложена на лицо, не являющееся причинителем вреда.

К положениям специального характера можно отнести статью 1070 ГК РФ, устанавливающей специальный субъектный состав, перечень действий, дающих право на возмещение вреда, и их особый характер, а также предполагающей особый порядок возмещения вреда.

Содержание статьи 1070 ГК РФ является объектом самого тщательного изучения. И этому есть вполне объяснимое основание: статья 1070 ГК РФ совмещает в себе сразу два состава. Часть 1 статьи носит специальный характер, при котором ответственность возникает независимо от наличия вины (так называемый «специальный деликт»), a часть 2 — общий характер, т. е. возникновение ответственности связано исключительно с учетом вины причинителя вреда.

Следовательно, обязанность возместить вред, причиненный гражданину в результате незаконных действий сотрудников ОВД, в силу пункта 1 статьи 1070 ГК РФ вытекает из совокупности трех условий: наличие вреда, противоправности действий ОВД и причинно-следственной связи между ними), а в силу пункта 2 указанной статьи — ещё и при наличии дополнительного условия — вины причинителя.

К объективной стороне принято относить вред, причиненный правонарушением, противоправность поведения правонарушителя и наличие причинно-следственной связи между этими факторами.

Субъектный состав гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный ОВД можно отнести к ее особенностям. Под этим подразумевается несовпадение непосредственного причинителя вреда и лица, на которого возлагается ответственность его возместить. Имеет место быть так называемая «стадийность» обязательств по возмещению вреда, причиненного сотрудниками ОВД.

К первой стадии относится сам факт причинения вреда посредством действий сотрудников органов внутренних дел, ко второй — факт возмещения вреда, который в силу статьи 1070 ГК РФ, производится из средств казны Российской Федерации. На наш взгляд, данное положение иллюстрирует один из имеющихся недостатков правового регулирования гражданско-правовой ответственности органов государственной власти, а именно — проблема определения надлежащего ответчика.

В настоящее время «лицом» казны в исследуемых правоотношениях являются соответствующие финансовые органы, если эта обязанность не возложена на другой орган.

Финансирование ОВД осуществляется из федерального бюджета. Таким образом, в случаях, когда причинен вред сотрудниками ОВД, возмещение будет осуществляться за счет казны РФ, а от ее имени будет выступать Министерство финансов РФ в лице Главного управления Федерального казначейства РФ. В целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при рассмотрении дел подобного рода, данный вопрос был подробно освещен Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 г. Москва «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» [12].

Несмотря на то, что спорные положение урегулированы ВС, суды, в большинстве случаев, руководствуются данным положением, однако, проблема определения надлежащего ответчика, тем не менее, существует. Полагаем, это может быть обусловлено несколькими факторами: гражданин, выстраивая иерархию органов и лиц, ответственных за причинение ему гражданско-правовой ответственности, совершенно обоснованно доходит до МВД, как наивысшего органа контроля и указывает его в качестве ответчика. Суд, руководствуясь предписаниями ВС, в рамках своих полномочий, указывает гражданину, что МВД в данном случае надлежащим ответчиком не является, указывая на надлежащего ответчика — Казну РФ, в лице Министерства Финансов РФ. В большинстве случаев граждане соглашаются на замену ответчика и далее спор решается, по существу.

Однако, нередки случаи, когда граждане настаивают на первоначально выбранном ответчике, видимо, полагая, что их пытаются ввести в заблуждение и обмануть, принимая во внимание недоверие к власти и государственным органам в целом, в том числе и судебной системе, что в свою очередь приводит суд к отказу в принятии иска к производству (Так по делу № 33–3289/2013).

Диаметрально противоположная ситуация возникает, когда граждане, в своих заявлениях указывают максимально возможное количество ответчиков, дабы избежать отказа в принятии иска к производству, руководствуясь принципом: кто-нибудь окажется надлежащим ответчиком. (Так по делам: 2–5859/2016; 2–770/2014;). В данном случае работа суда увеличивается многократно, что в свою очередь влияет на скорость рассмотрения дела и затягивает процесс судопроизводства. Как следствие, увеличиваются затраты государства.

В рамках данной статьи мы не можем подробно осветить все имеющиеся недостатки нормативно-правового регулирования гражданско-правовой ответственности Органов Внутренних Дел, безусловно, проблемы определения причинно-следственной связи между действиями причинителя вреда и наступившим вредом, как и проблема равноценного возмещения расходов на представителя, также требуют отдельного рассмотрения.

Тем не менее, сказанное выше, позволяет проведенный говорить о следующих недостатка нормативно-правового регулирования гражданско-правовой ответственности.

Во-первых, о существование пробела в нормативном регулировании возмещения вреда, причиненного правомерными действиями органов государственной власти. Существующая ныне ст. 16.1 ГК РФ носит номинальный характер, самостоятельно использована быть не может, применение данной нормы права становится возможным, только при наличии специального закона.

Во-вторых, отсутствие методик определения морального вреда за действия сотрудников Органов Внутренних Дел, результатом чего является необоснованное занижение сумм выплат. В настоящий момент, принципы разумности и справедливости, равно как и судебное усмотрение являются определяющими факторами при вынесении решения по данной категории дел. Полагаем, что широкие дискреционные полномочия суда отсутствие методики исчисления морального вреда и нижней границы компенсации — должны стать предметом пристального изучения законодателя.

В-третьих, проблема определения надлежащего ответчика, которая носит не только процессуальный характер, но и имеет практическое воплощение, выражающееся в судебной волоките и увеличении стоимости судебного процесса для государства.

Литература:

1. Электронный ресурс www.мвд.рф, URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/document/8851176, дата обращения 21.09.2016.
2. Электронный ресурс www.levada.ru, URL: http://www.levada.ru/2014/11/07/pochemu-v-rossii-polyubili-politsiyu/, дата обращения 30.09.2016.
3. Электронный ресурс www.мвд.рф, URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/reports/item/7968943/ дата обращения 01.10.2016.
4. Богданов В. П., Богданова И. С. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов и судов: некоторые вопросы теории и практики. // Адвокат. 2013. № 1. С. 24–36.
5. О полиции: федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ ((ред. от 03.07.2016, с изм. от 04.07.2016)) // Электронный ресурс СПС «Консультант Плюс», URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110165/, дата обращения 06.09.2016.
6. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Федеральными Конституционными Законами о поправках к Конституции от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства Российская Федерация», 26.01.2009, № 4. от 05.02.2014 № 2 — ФКЗ, от 21.07.2014 № 11 ФКЗ.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // «Российская газета», № 238–239, 08.12.1994.
8. О противодействии терроризму: федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ // Электронный ресурс СПС «Консультант Плюс», URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110165/, дата обращения 05.09.2016.
9. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ // Электронный ресурс СПС «Консультант Плюс», URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/, дата обращения 05.09.2016.
10. О таможенном регулировании в Российской Федерации: федеральный закон от 27.11.2010 N 311-ФЗ (действующая редакция, 2016) // Электронный ресурс СПС «Консультант Плюс», URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_107181/, дата обращения 05.09.2016.
11. Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.12.94 N 10 «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда» // Электронный ресурс СПС «Консультант Плюс», URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110165/, дата обращения 05.09.2016.
12. Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 г. Москва «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Электронный ресурс, URL: https://rg.ru/2009/02/18/plenum-dok.html, дата обращения 31.10.2016.