К вопросу о новом статусе некоммерческих организаций



Президент РФ В.В. Путин в обращении к Федеральному собранию в 2015 году объявил о необходимости введения новых мер поддержки некоммерческих организаций [1]. Было предложено ввести для некоммерческих организаций, зарекомендовавших себя как безупречных партнеров государства в решении социальных проблем общества, новый правовой статус — исполнители общественных услуг и направить на их поддержку до 10 % средств региональных и муниципальных социальных программ.

В конце марта 2016 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект федерального закона № 1022648-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в части установления статуса некоммерческой организации — исполнителя общественно полезных услуг». Подобное развитие законодательства о некоммерческих организациях, устанавливающего дополнительные статусы для отдельных групп, не предусмотренные нормами Гражданского кодекса РФ, является традицией для отечественного права [2].

Основной целью рассматриваемого проекта закона является дополнение статьи 2 закона о некоммерческих организациях [3] новым статусом некоммерческой организации — исполнителя общественно полезных услуг. Такой организацией признается социально ориентированная некоммерческая организация, которая на протяжении одного и более года оказывает общественно полезные услуги надлежащего качества, не являющаяся некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, и не имеющая задолженностей по налогам и сборам, иным, предусмотренным законодательством Российской Федерации, обязательным платежам.

Таким образом, были сформулировано четыре признака, необходимые для получения нового статуса — исполнителя общественно полезной услуги.

Два «позитивных» признака: 1) организация должна иметь статус социально ориентированной некоммерческой организации; 2) не менее одного года организация должна оказывать общественно полезные услуги надлежащего качества;

Два признака относятся к «негативным»: 1) некоммерческая организация не должна выполнять функции иностранного агента; 2) у организации, претендующей на новый статус, не должно быть задолженностей перед бюджетом.

В случае соответствия социально ориентированной некоммерческой организации всем перечисленным требованиям, она может быть признана исполнителем общественно полезных услуг и включена в реестр некоммерческих организаций — исполнителей общественно полезных услуг (предложение о дополнении закона о некоммерческих организациях ст. 314). Организация включается в реестр сроком на два года. По истечении данного периода некоммерческая организация может быть вновь признана исполнителем общественно полезных услуг в упрощенном порядке.

Определение социально ориентированной организации дано в п. 2.1 ст. 2 закона о некоммерческих организациях. Это некоммерческие организации, созданные в предусмотренных данном законе формах (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ, соответствующие перечню ст. 31.1 закона. Среди указанных в перечне видов деятельности можно обозначить те, которые должны быть однозначно причислены к общественно полезным. Это социальное обслуживание, социальная поддержка и защита граждан; оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий; охрана окружающей среды и защита животных; профилактика социально опасных форм поведения граждан; участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ и пр. Однако термин «общественно полезная услуга» отсутствует в российском законодательстве и по мнению разработчиков проекта закона и экспертов, участвующих в «нулевом» чтении [4], соответствующая дефиниция и признаки, по которым та или иная деятельность будет отнесена к общественно полезным услугам, должны быть определены указом Президента уже после принятия закона. На наш взгляд, это является следствием упрощенного подхода к разработке положений нового закона, когда содержательная часть вводимого правового статуса некоммерческих организаций, будет установлена после принятия фактически «рамочного» нормативного акта.

Оценка второго признака, по наличию которого некоммерческие организации могут претендовать на статус исполнителя общественно полезной услуги, также требует дополнительного пояснения. Время осуществления деятельности, в целом, можно определить с той или иной степенью достоверности. При этом объем оказываемой поддержки в проекте закона не указан, ни в количественном (какому количеству граждан была оказана та или иная помощь), ни в финансовом выражении (какой объем денежных средств был потрачен организацией на выполнение социальных услуг). Что касается надлежащего качества оказания услуги, то данный момент заслуживает особого внимания в виду отсутствия единых и достоверных измерителей этого качества.

В законопроекте содержится норма, предоставляющая Правительству РФ право самостоятельно устанавливать критерии оценки качества предоставляемых услуг. Однако схожие нормы уже действуют на уровне федерального законодательства в части введения независимой оценки качества услуг в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования [5]. Установлены общие критерии независимой оценки качества оказания услуг организациями, определены субъекты, участвующие в данных отношениях, сроки проведения оценки. Одним из принципов проведения независимой оценки качества предоставляемых услуг является принцип информационной открытости, что является актуальным и для рассматриваемых нами отношений. Экспертами уже были выявлены уязвимые места внедряемой технологии и барьеры для ее развития — недостатки критериев оценки и возможность необъективности оценки по причине человеческого фактора, отсутствие учета разнородности типов учреждений, отличие стартовых условий [6]. Однако многие специалисты в области социального обеспечения качество оказываемой помощи рассматривают через призму повышения квалификации кадров и внедрения современных высокотехнологичных услуг [7].

Понятие некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, также дано в законе о некоммерческих организациях (п.6 ст. 2). Это некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организацией, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории РФ и формирует общественное мнение в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики [8]. Перечисленные нами виды общественно полезной деятельности не относятся в соответствии с положениями закона к политической деятельности.

Новый статус позволит некоммерческой организации претендовать на приоритетное получение мер поддержки, порядок предоставления которых может быть предусмотрен не только федеральным законодательством, но и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Статья 31.1 закона о некоммерческих организациях предоставляет право подобным субъектам претендовать на поддержку органами государственной власти и местного самоуправления. При этом существенным отличием является определение непосредственно в законе тех возможных мер поддержки, на которые вправе рассчитывать социально ориентированные организации. Поддержка может носить имущественный, финансовый, информационный характер, льготы по уплате налогов и сборов и пр. И в рассматриваемом случае было бы более эффективным в федеральном законодательстве определить те виды и механизмы поддержки, на которые вправе претендовать некоммерческие организации — исполнители общественно полезных услуг. Что касается некоммерческих организаций — исполнителей общественно полезных услуг, то льготы и преференции будут сформулированы для них уже после принятия закона о легализации данного статуса.

В целом, необходимо отметить, что установление четких критериев и правил финансовой поддержки некоммерческих организаций, успешно функционирующих в области предоставления социальных услуг населению является важным этапом фактического разгосударствления рынка социальных услуг.

В последнее время одним из основных способов решения государством проблем социальной сферы рассматривается социальный заказ. Некоммерческие организации выполняют социальный заказ, сформулированный уполномоченными государственными органами или Президентом РФ при определении приоритетных направлений. Но большинство специалистов в данной области считают приоритетной договорно-правовую форму социального заказа для оказания услуг социально незащищенным группам населения [8, 9]. При этом услуга должна оказываться на конкурсной основе. Совершенно верно отмечается, что «иных — более эффективных — способов регулирования и контроля за бюджетными средствами», чем создание контрактной системы не существует [10]. Но для некоммерческих организаций — исполнителей общественно полезных услуг будет, по словам разработчиков законопроекта, обеспечен внеконкурсный доступ к бюджетным средствам. Представляется, что подобная «преференция» для зарекомендовавших себя некоммерческих организаций является нарушением основных принципов функционирования гражданского оборота. Критерии отбора таких организаций не сформулированы заранее, не являются открытыми.

«В основании социального заказа лежит идея формирования эффективной социальной политики, построенной на поддержании и стимулировании гражданских инициатив. При этом исполнение исходных механизмов, содержащихся в данной социальной технологии, возможно при строгом следовании принципам программно-целевого подхода, конкурсности, прозрачности и договорного партнерства» [8]. Предложенный проект закона не учитывает данных аспектов, что может создать коллизии с существующими нормами.

В целом, представляется необходимым более содержательная проработка правовых предписаний, выработка необходимых юридических дефиниций.

Литература:

1. Общественная палата выделила 6 тыс. «самых полезных» НКО [Электронный ресурс] // http://izvestia.ru/news/598149 (дата обращения: 01.06.2016).
2. Кицай Ю.А. Проблемы развития законодательства о некоммерческих организациях в России // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2014. № 1. С. 54-56.
3. О некоммерческих организациях: федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 30.03.2016) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
4. Законопроект об НКО — исполнителе общественно полезных услуг [Электронный ресурс] // https://www.oprf.ru/1449/2133/1537/2142/newsitem/33713 (дата обращения: 01.06.2016).
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования : федеральный закон от 21.07.2014 № 256-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4257.
6. Рагозина Л.Г., Цацура Е.А. Независимая оценка качества оказания социальных услуг: первые результаты // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2015. № 1. С. 5-7.
7. Тагиева Г.Г. Задачи социального обеспечения в повышении эффективности обслуживания // Бюллетень науки и практики. 2016. № 2. С. 106.
8. Ткачук Л.Т., Короткова Г.К. Социальный заказ — эффективный инструмент управления в сфере социально-культурных услуг // Вестник Иркутского государственного технического университета. 2013. № 5. С. 202.
9. Барков А.В. Договор о предоставлении социальных услуг как основа правовой модели социального содействия лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации // Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции. Материалы Московского юридического форума. IV Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения». М., 2014.
10. Серова О.А., Архалович О.В. Переход к федеральной контрактной системе в России: централизация закупок и повышение их эффективности // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2014. Вып.3. С. 131.