К вопросу о роли суда в реализации конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц публичной власти в Российской Федерации

 

Автор анализирует полномочия судебных органов государственной власти в ходе реализации конституционно-правовой ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц в Российской Федерации.

Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, установление фактов, имеющих конституционно-правовое значение, последующий судебный контроль.

 

Общепризнанно, что в демократическом правовом государстве суд является универсальным механизмом по разрешению любых юридических конфликтов. Особое место судов в системе органов, занятых преодолением конфликтов, объясняется устойчивостью судебной системы, строгостью процессуальной формы, гарантиями объективного рассмотрения дел, обеспечения законности и пр.

Суд, как самостоятельный и независимый орган государственной власти, занимает важное место и среди государственных органов, задействованных в реализации юридической ответственности. При этом роль судебных органов в этом процессе многогранна. Во-первых, суды выступают в качестве основной инстанции, осуществляющей квалификацию деяния в качестве правонарушения, и применяют меры ответственности (санкции). Во-вторых, законодательством предусмотрено осуществление функции судебного контроля за применением ответственности в целях защиты прав и законных интересов участников соответствующих правоотношений. При этом, однако, роль судебных органов в реализации конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц публичной власти в Российской Федерации обладает значительной спецификой.

В научной литературе отмечается, что «для конституционно-правовой ответственности характерно сочетание специальной судебной процедуры применения санкций с внесудебными формами, а также самостоятельное обращение мер ответственности определенными уполномоченными государственными органами, должностными лицам и в редких случаях нетипичными субъектами — населением» [1, с. 60]. Подчеркивается, что «судебный порядок реализации конституционно-правовой ответственности является наиболее предпочтительным» в целях соблюдения конституционных гарантий правосудия. «Вместе с тем, суды не во всех случаях могут считаться подходящими инстанциями ответственности» [2, с. 39].

Если говорить о конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц публичной власти, то суд вовсе исключен из числа инстанций применения мер (санкций) ответственности. С одной стороны это объясняется политическим «окрасом» данного вида ответственности, а, с другой, — тем фактом, что конституционно-правовая ответственность является элементом системы «сдержек и противовесов» принципа разделения властей.

В соответствии с нормами Конституции РФ роспуск Государственной Думы Федерального Собрания РФ и отставка Правительства РФ осуществляются по решению Президента РФ (ст. 83, 84, 109, 111. 117). Отрешение от должности Президента РФ осуществляется Советом Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 93, 102).

Роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, как мера конституционно-правовой ответственности, применяется высшим должностным лицом субъекта РФ или Президентом РФ (ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»); отрешение от должности главы субъекта Российской Федерации осуществляется Президентом РФ, отзыв этого же должностного лица осуществляется избирателями, зарегистрированными на территории субъекта РФ (ст. 19 того же Федерального закона).

В соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления могут быть отозваны населением муниципального образования (ст. 71); роспуск представительного органа муниципального образования осуществляет региональный парламент (ст. 73); отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, как мера конституционно-правовой ответственности, применяется главой субъекта РФ (ст. 74); удаление главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования (ст. 74.1).

Значительную специфику роли суда в реализации конституционно-правовой ответственности добавляет тот факт, что, не имея возможности применения мер ответственности, судебные органы зачастую участвуют в установлении факта совершения деяния, являющегося основанием ответственности. Такие случаи определены нормами федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако анализ этих норм выявил ряд проблем нормативно-правового регулирования.

Во-первых, законодатель весьма непоследователен в решении вопроса о значении судебного установления соответствующих юридических фактов, как основания конституционно-правовой ответственности. Например, для роспуска представительного органа муниципального образования законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ необходимо судебное установление факта неисполнения в течение определенного срока местным парламентом судебного решения о противоречии принятых им нормативно-правовых актов актам более высокой юридической силы (ч. 1 ст. 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В то же время для отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта РФ в похожей ситуации, установления судебного факта неисполнения судебного решения не требуется. В соответствии с ч. 1 ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава субъекта РФ отрешает от должности названных должностных лиц муниципального образования, если должностное лицо в течение двух месяцев не предпринимает мер по исполнению судебного решения, которым признаны изданные им нормативные правовые акты противоречащими актам более высокой юридической силы. По мысли законодателя, факт неисполнения данного судебного решения высшее должностное лицо субъекта РФ устанавливает самостоятельно, что наделяет его «квазисудебными» полномочиями.

Аналогичную ситуацию мы можем наблюдать и в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» применительно к роспуску законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ за принятие им нормативного правового акта, противоречащего актам более высокой юридической силы. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе распустить региональный парламент при наличии двух юридических фактов, действующих в совокупности: а) вступившего в законную силу судебного решения, подтверждающего такое противоречие, и б) неисполнение данного судебного решения в течение шести месяцев (п. 2 ст. 9). А Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти при наличии указанных двух фактов, а также еще трех: в) установления судом того факта, что в результате уклонения региональным парламентом от принятия мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц; г) вынесение Президентом РФ предупреждения региональному законодательному органу; д) непринятие мер по исполнению решения суда в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения (п. 4 ст. 9).

Таким образом, в случае роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ факт неисполнения региональным парламентом судебного решения в судебном порядке не устанавливается; а в случае роспуска Президентом РФ — такой факт подлежит установлению.

А. А. Кондрашев весьма справедливо отмечает: «следует унифицировать основания для роспуска, применяемые в случаях использования этой меры ответственности по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ и по решению Президента РФ. Непонятно, почему для роспуска законодательного органа по инициативе высшего должностного лица требуется одно судебное решение, а для роспуска по решению главы государства — два, причем при этом необходимо установить наличие дополнительных обстоятельств, свидетельствующих о неисполнении решения суда (нарушение прав и свобод граждан, создание препятствий для реализации полномочий федеральных органов)» [3, с. 240].

Вторая проблема связана с тем, что во многих случаях конституционно-правовая ответственность наступает за действия (бездействие), не подтвержденные в судебном порядке. Этот вопрос довольно часто поднимается в публикациях, посвященных основаниям конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц публичной власти.

Например, в соответствии с п. 2 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации не только в случаях совершение им действий, установленных в судебном порядке (неисполнения судебного решения, которым подтверждено изданием им актов, противоречащих нормативным актам более высокой юридической силы, или установленного судом иного грубого нарушения федерального и регионального законодательства, повлекшего за собой массовое нарушение прав и свобод человека), но и в случае ненадлежащего исполнения руководителем субъекта РФ своих обязанностей. Ненадлежащее исполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации) является основанием и для отрешения главы субъекта РФ от должности Президентом РФ (п. 3.1 ст. 29.1 Федерального закона № 184-ФЗ).

При этом по закону, как выражение недоверия региональным парламентом главе субъекта РФ, так и отрешение его от должности Президентом РФ за ненадлежащее осуществление своих полномочий, не обусловлено состоявшимся судебным решением, подтверждающим данный факт. В связи с чем, например, А. С. Сучилин отмечает, что «Президент Российской Федерации по своей сути наделен судебными полномочиями при решении этого вопроса, что, в свою очередь, не исключает элементов волюнтаризма», добавляя, что наделение его такими, «квазисудебными», полномочиями, не согласуется с нормами Конституции [4, с. 79].

В качестве недостатка норм об удалении главы муниципального образования в отставку (ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ) Е. С. Шугрина обращает внимание, среди прочего, на то, что «не требуется подтверждения признаков правонарушения судебным решением. Иными словами, представительный орган муниципального образования сам решает вопрос о наличии или отсутствии признаков правонарушения, предусмотренных данной статьей. Такой подход законодателя входит в существенное противоречие с логикой остальных статей Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку одной из особенностей данного закона является существенное усиление роли суда» [5, с. 9].

По нашему мнению, судебное установление фактов, имеющее значение для целей применения конституционно-правовой ответственности, является актуальным направлением совершенствования конституционно-правового законодательства, особенно, в случаях использования при формулировании основания ответственности оценочных понятий: «ненадлежащее исполнение обязанностей», «грубое нарушение норм Конституции РФ» и т. д. [6].

Повышение роли судебных органов в процессе реализации конституционно-правовой возможно не только посредством усиления полномочий суда в ходе установления фактов совершения конституционных правонарушений, но и через совершенствование последующего судебного контроля за применением мер ответственности, который осуществляется в ходе оспаривания соответствующих правоприменительных решений в порядке административного судопроизводства.

Главой 22 Кодекса административного судопроизводства РФ предусмотрены особенности производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. Сложности применения данной главы к случаям оспаривания решений о возложении мер конституционно-правовой ответственности обусловлены тем, что в соответствии с положениями ч. 3 ст. 38 и ст. 218 данного кодекса, правом обращения с административным исковым заявлением обладают лишь граждане, организации и иные лица, указанные в Кодексе. При этом органы публичной власти могут обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц в случае нарушения их прав оспариваемым актом. Опять же в случаях, предусмотренных данным кодексом.

Применительно к оспариванию решений о возложении мер конституционно-правовой ответственности статьей 219 предусмотрена возможность оспаривания лишь решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования. Таким образом, представительный орган муниципального образования и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ исключены из числа лиц, имеющих право на обращение в суд за оспариванием таких решений.

В связи с чем положения ст. 38 («Стороны») и главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ требует изменения в части наделения органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ правом на обращение в суд с административным исковым заявлением в случае, если их права и законные интересы нарушены решением о применении мер конституционно-правовой ответственности.

 

Литература:

 

1.                Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. — М.: Юристъ, 2006.
2.                Виноградов В. А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование: автореф. дис. … докт. юрид. наук. — М., 2005.
3.                Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. — М.: Юристъ, 2006.
4.                Сучилин А. С. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Государственно-правовые вопросы. — М., 2003.
5.                Шугрина Е. С. Почему механизм удаления глав муниципальных образований в отставку приводит к существенным нарушениям прав на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — № 5.
6.                Никитина А. В. Утрата доверия как основание конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации / А. В. Никитина, Т. Е. Иванова // Научная дискуссия: вопросы юриспруденции: сб. ст. по материалам XLV Международной научно-практической конференции «Научная дискуссия: вопросы юриспруденции». — № 1 (40). — М., Изд. «Интернаука», 2016.