Встатье дается определение конституционно-правовой ответственности, которая определяется как ответственность, которая предусмотрена только нормами Конституции РФ и может наступить при нарушении конституционных обязанностей, анализируется ее особенности и проблемы отражения конституционно-правовой ответственности в законодательстве РФ.
Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность, исполнительная власть, субъекты РФ, правонарушение, ответственность.
The article defines the concept of constitutional and legal responsibility as an unfavorable consequence provided for by the norms of constitutional law due to the violation of obligations stipulated by the norms of constitutional law, analyzes its features and problems of reflection of constitutional and legal responsibility in the legislation of the Russian Federation.
Keywords: constitutional and legal responsibility, executive power, subjects of the Russian Federation, offense, responsibility.
Меры конституционно-правовой ответственности, закрепленные в различных нормативно-правовых актах, исследуются учеными-правоведами на протяжении длительного периода времени, при этом законодатель, закрепляя ответственность федеральных и региональных органов власти и должностных лиц использует лишь понятия «ответственность».
В Конституции РФ не сказано ни слова о конституционно-правовой ответственности, в том числе о том, кто может ее устанавливать. В соответствии с п. «о» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится уголовное, уголовно-исполнительное, гражданское законодательство.
Соответственно уголовная и гражданско-правовая ответственность устанавливается именно федеральным законодательством. Законами же субъектов РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ может устанавливаться административная ответственность.
Однако если контроль за соблюдением Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации, то скорее всего и конституционно — правовая ответственность должна быть ее прерогативой. Тогда как возможность обозначить ответственность должностных лиц, предусмотренную субъектом РФ заложена нормами ФЗ «Об общих принципах…» [8].
Пока на данные вопросы нет ответов. Хотя нормы об ответственности введены ещё в 2000 году, противоречия и нарушение логики изложения указывает на то, что федеральный законодатель только начинает разбираться с такой категорией как «конституционно — правовая ответственность».
Также и среди ученых нет единства в вопросе использования термина «конституционно — правовая» или «конституционная» ответственность при определении ответственности за нарушения конституционных норм [4].
Согласимся с мнением А. А. Безуглова и С. А. Солдатова, что дефиниция «конституционно-правовая ответственность» значительно шире понятия «конституционная ответственность» [1].
Это объясняется тем, что конституционная ответственность — это ответственность, которая предусмотрена только нормами Конституции РФ и может наступить при нарушении конституционных обязанностей.
Таким образом, исключительную важность в развитии конституционно-правовой ответственности приобретают правовые позиции Конституционного Суда РФ, который признает наличие ее мер в федеральных законах и использует понятия «конституционно-правовая» и «конституционная» ответственность.
В соответствии с позицией, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 04 апреля 2002г. № 8-П [10] необходимость адекватных мер федерального воздействия на субъекты конституционно-правовых отношений непосредственно вытекает из основ конституционного строя Российской Федерации.
Для обеспечения защиты Конституции РФ и конституционного строя законодатель должен установить контрольный механизм, обеспечивающий эффективное исполнение конституционной обязанности соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы. Такой контрольный механизм не может не предполагать наступления негативных правовых последствий в случае невыполнения указанной конституционной обязанности, включая применение мер конституционно-правовой ответственности.
Глава пятая ФЗ «Об общих принципах…» содержит ст. 29.1 «Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъекта РФ» [8], которая рассматривает ответственность только вышеуказанных должностных. Так же можно сделать вывод о том, что не только федеральный законодатель может устанавливать ответственность должностных лиц, но и сам регион. Вместе с тем норма не содержит порядок выявления указанных нарушений и наложения ответственности, что ставит под сомнение возможность ее реализации на практике. Пункт первый скорее носит общий характер, предшествуя конкретным нормам статьи 29.1.
Проанализировав статью 29.1 вышеупомянутого закона, можно выделить такие виды ответственности высшего должностного лица субъекта РФ: предупреждение, отрешение от должности, временное отстранение от должности, и что не мало важно, применяет данные виды ответственности исключительно Президент РФ.
На сегодняшний день сложно оценивать эффективность применения предупреждения, так как оно ни разу не применялось. Тем не менее, можно согласиться с мнением М. М. Курманова [5] о том, что длительные сроки, предусмотренные законом для выполнения предупреждения, отрицательно влияют на своевременность и адекватность наказания за совершенное правонарушение.
Как показывает практика, многие правовые акты губернаторов имеют краткосрочный характер и за те же три месяца могут быть достигнуты цели, ради которой были приняты такие акты [2]. Однако предупреждение как вид ответственности является предпосылкой для более серьезной ответственности — отрешения от должности.
Ещё один вид ответственности, который выделяет ФЗ-№ 184 — это временное отстранение от должности. Анализ действующего законодательства показывает, что Президент РФ неоднократно использовал свое полномочие по отрешению от должности высших должностных лиц субъектов в связи с утратой доверия. При этом, несмотря на установленные в ФЗ-№ 184 основания утраты доверия, текст Указов Президента не изменился.
Так же существует практика досрочного прекращения полномочий в связи с отставкой по собственному желанию. Однако, зачастую предшествующие и последующие события показывают, что скорее это была скрытая мера политической ответственности, нежели желание должностного лица.
Ещё одним основанием для отрешения от должности, на котором мы остановимся это выражение недоверия должностному лицу [8]. Необходимо отметить, что в настоящее время выражение недоверия не влечет за собой обязательную отставку. Законодательный орган не принимает окончательного решения об отстранении от должности.
Решение законодательного органа направляется на рассмотрение Президента РФ для окончательного разрешения данного вопроса. Как видно все данные виды ответственности применяются с решающей долей участия Президента, что ставит главу региона в прямую зависимость именно от главы государства.
Так же размытым остается основание для отрешения от должности «ненадлежащее исполнение своих обязанностей», порядок которого не урегулирован. Многие авторы [6,7] оспаривают законность возможности Президента своим решением отрешать от должности высших должностных лиц субъектов.
Например, Р. М. Дзидзоев пишет, что прямые губернаторские выборы не согласуются с отрешением от должности Президентом по утрате доверия. Доверием выбранное должностное лицо обязано только электорату» [3].
Стоит согласиться с данными позициями и отметить, что такое «активное» участие Президента РФ в отрешении от должности главы региона ставит политику субъекта РФ в прямое подчинение федерального центра, а не населения. Получается, что ни население, ни даже законодательный орган субъекта РФ, который также избран населением не может существенным образом повлиять на главу региона.
В связи с этим субъекты РФ в конституциях (уставах) даже не конкретизируют данный вид ответственности и почти не упоминают о ней. В основном субъекты РФ ограничиваются сухой фразой «ответственность наступает в случаях и порядке, определенном федеральным законом». Редко можно встретить главы, закрепляющие формы конституционной ответственности органов публичной власти [8]. Поэтом, формально, используется ещё один вид ответственности, как отзыв. Однако, анализируя нормы об отзыве, закрепленные в главе третьей ФЗ-№ 184, можно увидеть, насколько длительной и сложной является эта процедура.
Согласно п. 7.1. ст. 19 законом субъекта РФ, должны предусматриваться основания и процедура отзыва в соответствии с ФЗ «Об общих принципах…». Таких основания только два: нарушение высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа) федерального и регионального законодательства и неоднократное грубое неисполнение им своих обязанностей.
Процедурные сложности проведения отзыва следующие: инициатива проведения голосования по отзыву может быть выдвинута не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность; именно решением суда должны быть установлены основания для отзыва, при этом в суд могут обратиться либо партии и общественные объединения, либо группы граждан числом не менее 100 человек.
В связи с обязанностью закрепить на уровне субъекта РФ порядок отзыва высшего должностного лица, некоторые субъекты РФ уже приняли соответствующие законы. Региональный законодатель достаточно подробно регулирует данную процедуру, однако не может отойти от жестких рамок, установленных федеральным законодателем.
Получается, что действующие нормы права принижают мнение избирателей субъекта РФ, которые имеют право выступить с инициативой отзыва должностного лица, однако реализовать ее представляется крайне затруднительным.
В связи со всеми перечисленными положениями институт ответственности очень критикуется в правовой литературе. Таким образом, многие авторы говорят о том, что отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ применяется чаще как мера политической ответственности, а утрата доверия и ненадлежащее осуществление полномочий носят в большей мере декларативный характер.
Что касается высшего исполнительного органа субъекта РФ, то ФЗ-№ 184 не закрепляет отдельно ответственности для данного органа, а ставит ее в зависимость от ответственности высшего должностного лица субъекта РФ.
Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности влечет и отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, при этом не имеет значения является он коллегиальным или единоначальным.
По общему правилу члены коллегиального (если выбрана именно такая форма) высшего исполнительного органа субъекта РФ несут коллективную ответственность за деятельность Правительства, кабинета министров, коллегии и персональную ответственность за деятельность возглавляемых ими органов исполнительной власти субъекта.
Также руководители иных органов исполнительной власти региона (будь то министерства, управлении, инспекции, службы и прочее) несут персональную ответственность за выполнение возложенных на соответствующий орган задач и осуществление им своих функций.
Данные положения закреплены в региональных нормативно — правовых актах, таких как законы о высшем исполнительном органе субъекта РФ, о системе органов исполнительной власти субъекта РФ, в положениях, указах о министерствах, инспекциях, управлениях и иных органах исполнительной власти. Однако, как уже сказано выше, чаще всего данная ответственность применяется «в случаях, установленных законом». А каким именно законом, в каких случаях и какой порядок применения данной ответственности в основном не урегулировано. Но в данном случае нельзя винить в этом только регионального законодателя. Так как институт ответственности противоречиво урегулирован на федеральном уровне, субъекту РФ ничего не остается только как переписывать общие положения из федерального законодательства.
Таким образом, необходимо сделать следующие выводы. Конституция РФ практически не регламентирует вопросы конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, однако отдельные меры ответственности содержатся в ФЗ «Об общих принципах…» [8].
Конституционно — правовая ответственность — это ответственность, которая предусмотрена только нормами Конституции РФ и может наступить при нарушении конституционных обязанностей.
ФЗ — № 184 регулирует в основном ответственность высшего должностного лица субъекта РФ посредством таких мер как: предупреждение, отрешение от должности, временное отстранение от должности. Существует новый вид ответственности-отзыв избирателями, но порядок его применения сложен для населения.
В настоящее время институт конституционно-правовой ответственности субъектов РФ остается крайне несовершенным. Исходя из анализа норм федерального и регионального законодательства, можно сделать вывод, что высший исполнительный орган субъекта РФ несет ответственность перед своим руководителем, который может его распустить, а также подлежит роспуску при отставке высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа). Руководители иных органов исполнительной власти региона несут персональную ответственность за выполнение возложенных на соответствующий орган задач.
Литература:
- Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России: учебник / под ред. Безуглов А. А., Солдатов С. А. — М., 2001. — С. 334; Заболотских Е. М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: науч.-практ. пособие. — М., 2015. — С. 6.
- Вихляева А. А. Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. — № 9. — С. 26–29.
- Дзидзоев Р. М. Призвание к должности главы субъекта Российской Федерации: новый формат // Конституционное право и политика: сборник материалов Международной научной конференции. — М.: Юридический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова, 2012.- С. 465.
- Ескина Л. Б. К вопросу об обосновании института конституционно — правовой ответственности в российской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. — 2012.- № 8.- С. 13–19.
- Курманов М. М. Проблемы конституционно-правовой ответственности, прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов: теоретико-прикладной анализ: автореф. дис.... докт. юрид. наук.12.00.02. — М., 2010. — С. 51.
- Мирзоев М. Г. К вопросу о конституционно-правовых способах влияния федеральной власти на порядок замещения и процедуру досрочного прекращения полномочий главы субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2016. — № 1. — С. 35
- Нарутто С. В. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президентом РФ // Lex russica. — 2013. — № 7. — С. 701.
- Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 30.12.2020) // Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
- По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Сайт Конституционного Суда РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.ksrf.ru
- По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея: постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П // Сайт Конституционного Суда РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.ksrf.ru.
- Родионова Г. С. Институт отрешения от государственной должности в России: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02.: Краснодар., 2007. — С. 54.
