Местная администрация в структуре органов местного самоуправления: проблемы правового регулирования

 

В условиях развития системы публичной власти местное самоуправление, являясь институтом гражданского общества, развивается в рамках концепции народовластия и составляет основу конституционного строя. Основным предназначением местного самоуправления является решение вопросов местного значения [1, с. 225].

Принятие на федеральном уровне закона об общих принципах организации местного самоуправления в 2003 году ознаменовало собой начало реформирования, в том числе, организационных основ местного самоуправления. В Законе определено, что обязательными элементами структуры органов местного самоуправления являются исполнительно-распорядительный орган власти (местная администрация), представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами).

Термин «структура органов местного самоуправления» был введен Конституцией Российской Федерации. В Основном законе понятие «местная администрация» отсутствует. Но, именно, в конституции закреплен принцип организационного обособления местного самоуправления, что означает формирование муниципальных органов власти на территориях в определенных границах и их исключение из состава органов государственной власти.

Особое место в структуре органов местного самоуправления занимает местная администрация, реализующая полномочия исполнительно-распорядительного характера в муниципальном образовании. Именно исполнительная власть приобретает реальный характер в деятельности местной администрации. По мнению Л. Т. Чихладзе «наряду с представительными органами муниципальной власти составной частью местного самоуправления являются исполнительные органы, главные цели которых, заключаются в обеспечении повседневного управления местными делами и реализации решений представительных органов. Исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти… играют одну из ведущих ролей в системе управления территорией, на которой осуществляется местное самоуправление»[2, с. 4].

В Федеральном законе об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) отсутствует развернутое определение понятия «местная администрация».

В юридической науке существуют различные подходы к раскрытию сущности указанного понятия. Так, А. В. Елькина считает, что местная администрация — это самостоятельный, обязательно формируемый орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия и наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для реализации отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, организующий исполнение решений представительного органа и осуществляющего исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций [3, с. 10].

Интересной является позиция Н. С. Бойко, который, используя теорию системного подхода, утверждает, что исполнительно-распорядительный орган является организацией и рассматривает «должностных лиц органов исполнительной власти одним из составных элементов организации. Благодаря этому, орган исполнительной власти муниципального образования как организация приобретает свойства системности…» [4, с. 276.].

Анализируя отдельные научные подходы к определению понятия «местная администрация» и содержание статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ можно выделить основные признаки местной администрации.

          Во-первых, местная администрация является постоянно действующим органом местного самоуправления и формируется невыборным путем.

          Во-вторых, местная администрация осуществляет исполнительно-распорядительные функции в границах муниципального образования.

          В-третьих, местная администрация наделена особой компетенцией (планирование, бюджет, учет; управление муниципальной собственностью и т. д.).

          В-четвертых, местная администрация реализует собственные полномочия по решению вопросов местного значения и наделяется правами по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации на территории конкретного муниципального образования.

          В-пятых, местную администрацию возглавляет на принципе единоначалия либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

          В-шестых, местная администрация обладает правами юридического лица (ч. 7 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ) [5]. Местная администрация как юридическое лицо действует в соответствии с нормами Гражданского кодекса применительно к казенным учреждениям [6]. Следует учитывать, что «на практике с реализацией и однозначным пониманием смысла этих норм возникают серьезные проблемы, связанные с необходимостью одновременного увязывания между собой разноплановых норм о статусе юридического лица (в данном случае, казенного учреждения), не только предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, Гражданским кодексом Российской Федерации, но и Бюджетным кодексом Российской Федерации» [7, с. 12].

Несмотря на достаточно активное развитие правовой основы местного самоуправления, анализ действующего законодательства, теоретических источников позволил выявить ряд проблем, существующих в сфере правового регулирования исполнительно-распорядительной власти в муниципальных образованиях.

Во-первых, существует серьезная проблема, связанная с отсутствием легального определения понятия «местная администрация», которое позволило бы раскрыть его сущностные характеристики. Следовательно, видится необходимым внести соответствующие изменения в глоссарий Федерального закона № 131-ФЗ. При определении указанной дефиниции следует учесть, что местная администрация — это орган местного самоуправления, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия и наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для реализации отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, организующий исполнение решений представительного органа и осуществляющего исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Во-вторых, пробелом в Федеральном законе № 131-ФЗ является отсутствие закрепления конкретных полномочий местной администрации. По этой причине в муниципальных образованиях отсутствует унифицированный подход к определению перечня полномочий указанного органа местного самоуправления.

При этом следует учитывать, что в законе закреплены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (статья 17), исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления (ч. 10 статьи 35), полномочия главы муниципального образования (ч. 2, 4 статьи 36).

На современном этапе объем прав и обязанностей местных исполнительно-распорядительных органов формируется не только на основе конституционных норм и положений законодательства о местном самоуправлении, но и в соответствии с нормами отраслевого законодательства. Например, в статье 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации изложен перечень полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности (подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений и т. д.) [8] и т. д.

Однако нормы отраслевых законов противоречивы и могут приводить к юридическим коллизиям, что, безусловно, создает проблемы для правоприменителя. Следовательно, в статье 37 Федерального закона о местном самоуправлении должны указываться не только полномочия, находящиеся в исключительном ведении указанного органа, но и полномочия, передаваемые исполнительно-распорядительным органам отраслевым законодательством.

В-третьих, муниципалитетам предоставлена возможность решать вопросы, не относящиеся к вопросам местного значения (статьи 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ) При этом подчеркивается, что решение этих вопросов является не обязательным, т. е., нормы носят диспозитивный характер. Закреплены следующие условия, при которых местные администрации вправе от имени муниципального образования участвовать в решении указанных вопросов: участие должно быть предусмотрено отраслевыми законами и осуществляться за счет доходов местныхбюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

В условиях существующей проблемы разграничения компетенции между различными уровнями власти, это ведет к тому, что не всегда можно однозначно определить природу той или иной функции, понять, как она соотносится с вопросами местного значения и не является ли она в действительности государственным полномочием, не переданным в установленном порядке. Примером могут служить: регистрация граждан по месту пребывания и жительства, прием средств от населения в счет уплаты налогов, выдача документа, создание музеев и т. д.).

Закрепление значительного объема прав по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного значения муниципальных образований, ведет «к размыванию» ответственности за решение соответствующих вопросов, переложению политической и социальной ответственности на нижестоящие уровни власти. В условиях недостатка финансовых ресурсов даже для решения вопросов собственной компетенции это чревато также отвлечением бюджетных средств на решение второстепенных задач. Кроме того, в ряде случаев такие права органов местного самоуправления вступают в конкуренцию с их обязанностями, в том числе по решению вопросов местного значения [9].

Завершая краткий анализ особенностей правового регулирования общественных отношений в сфере исполнительно-распорядительной власти, следует отметить, что на местные администрации ложится основная тяжесть реализации социально-экономической политики на муниципальном уровне. Серьезной проблемой является вопрос разграничения вопросов ведения и полномочий между различными уровнями властных структур. Этому вопросу было уделено особое внимание в Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию в 2013 году. Президент подчеркнул, что «сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно» [9].

Резюмируя сказанное, можно констатировать, что не все возможности совершенствования законодательства в сфере местной исполнительно-распорядительной власти исчерпаны. Они подлежат дальнейшему анализу и нуждаются в дальнейшем развитии и оптимизации.

 

Литература:

 

1.                См.: Остапец О. Г. Муниципальное образование как правовой феномен // Инновационная наука. — 2015. — № 3.
2.                Чихладзе Л. Т. Исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти в государствах-участниках СНГ // Вестник Московского университета им. С. Ю. Витте.-2013 — № 1(2).
3.                См.: Елькина А. В. Местная администрация в системе местного самоуправления в Российской Федерации: вопросы правового регулирования и статуса [Электронный ресурс]: Дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2013. — Режим доступа: URL: http:// www.dissercat.com/content/stanovlenie-sistemy-mestnogo-samoupravleniya-v-moskve-i-moskovskoi- oblasti-v-kontse-nacha#ixzz36MfOcu4R.
4.                Бойко Н. С. Органы исполнительной власти муниципального образования как система // Пробелы в российском законодательстве. –2009. — № 2.
5.                См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: в ред. от 28.11.2015 г. № 357 — ФЗ. — Режим доступа: спр.-прав. система Консультант плюс.
6.                См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) [Электронный ресурс]: Закон Российской Федерации от 30 ноября 1994 г.: в ред. от 13.07.2015 № 268-ФЗ. — Режим доступа: спр.-прав. система Консультант плюс.
7.                Алешкова Н. П. Органы местного самоуправления как юридические лица: объективная необходимость или правовая надуманность // Практика муниципального управления. — 2013.- № 1.
8.                См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ: в ред. от 13.07.2015 г. № 263-ФЗ. — Режим доступа: спр.-прав. система Консультант плюс.
9.                См.: Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти [Электронный ресурс]: Парламентские слушания, проведенные Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления совместно с Комитетом Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока 26 апреля 2012 г. — Режим доступа: URL: www. komitet4. km. duma. gov. ru/ file. xp?idb=2773067&fn...doc.. (дата обращения 18.12.2015 г.).
10.            Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 г. [Электронный ресурс].- Режим доступа: URL:http://www. kremlin. ru/news/17118 (дата обращения 15.12.2015 г.).