The article focuses on the local administration as an executive and administrative body of a municipal entity within the system of local self-government bodies. Drawing on Federal Law No. 33-FZ of 20 March 2025 “On General Principles of the Organisation of Local Self-Government within the Unified System of Public Authority”, municipal charters and contemporary academic literature, the paper examines the place and role of local administration in the system of local self-government bodies, the procedures of its formation, the principles of its organisational structure and the content of its core powers at the local level. Special attention is paid to the interaction between local administration and the representative body, the head of the municipality and the control body, as well as to the implementation of functions aimed at ensuring the everyday life of the population in specific municipal entities. It is argued that local administration acts as the central element of municipal public authority, translating decisions of local self-government bodies into concrete actions in the daily life of the territorial community.

Keywords: local administration; system of local self-government bodies; municipal public authority; local issues; municipal entity; executive and administrative body.

Введение

К настоящему времени проблематика места и роли местной администрации в системе органов местного самоуправления прочно заняла одно из центральных мест в отечественной доктрине муниципального права. Это во многом связано как с конституционной реформой 2020 года, так и с принятием Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ, обновившего подходы к организации местного самоуправления и к его встраиванию в единую систему публичной власти [1]. По мнению Ю. И. Глебовой, современные трансформации означают переход от модели преимущественно автономного местного самоуправления к модели, в которой муниципальный уровень сохраняет самостоятельность, но функционирует в более чётко структурированной системе публичной власти [2].

Следует отметить, что в системе органов местного самоуправления местная администрация традиционно рассматривается как основной исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, обеспечивающий практическую реализацию решений представительного органа и главы муниципального образования, а также решение вопросов местного значения. В работах О. И. Мындреску подчёркивается, что именно через деятельность администрации осуществляется значительная часть публичных функций, непосредственно затрагивающих повседневные интересы жителей — от коммунального обслуживания и благоустройства до организации местной социальной инфраструктуры [3]. В этой связи особую актуальность приобретает анализ того, каким образом местная администрация функционирует в системе органов местного самоуправления и какую реальную роль она играет на уровне конкретных муниципальных образований.

Согласно имеющимся данным научной и нормативной литературы, Федеральный закон № 33-ФЗ закрепляет местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделённый уставом соответствующего муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и по осуществлению отдельных государственных полномочий [1; 9]. Н. М. Добрынин связывает такую конструкцию с конституционным принципом единства системы публичной власти, подчёркивая, что при этом сохраняется специфика муниципальной публичной власти, реализуемой через систему органов местного самоуправления — представительный орган, главу муниципального образования, местную администрацию и контрольный орган [4].

Весьма показательно, что, как отмечает Е. В. Гриценко, включение органов местного самоуправления в единую систему публичной власти сопровождается переосмыслением их статуса и функций [5]. В работах Е. В. Белоусовой подчёркивается, что муниципальная власть всё более прямо рассматривается как разновидность публичной власти территориального коллектива [6]. В этом контексте исследование роли местной администрации в системе органов местного самоуправления конкретных муниципальных образований приобретает не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку позволяет выявить, каким образом обеспечивается реальная способность муниципального уровня решать вопросы местного значения и организовывать жизнедеятельность населения [1–4; 6].

Основная часть

Рассматривая правовое положение местной администрации в контексте Федерального закона № 33-ФЗ, необходимо прежде всего обратиться к нормативному определению данного органа. В концепции А. В. Холодовой местная администрация характеризуется как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, наделённый публично-правовой компетенцией и действующий от имени муниципального образования в пределах установленной законом и уставом компетенции [7]. Литературные данные, касающиеся эволюции определения местной администрации, показывают, что переход к новой редакции законодательства не разрушил сложившийся подход, а скорее уточнил его, акцентируя внимание на её роли в рамках муниципальной публичной власти [2; 3; 7; 8].

В системе органов местного самоуправления местная администрация занимает особое место. Представительный орган формирует нормативную основу местной политики (принимает устав, нормативные правовые акты, утверждает бюджет), глава муниципального образования выступает высшим должностным лицом, представляющим муниципальное образование, а контрольный орган осуществляет внешний муниципальный финансовый контроль. На этом фоне местная администрация выступает органом, ответственным за исполнение принятых решений и осуществление текущего управления муниципальным хозяйством [1–4]. Таким образом, её роль заключается в обеспечении непрерывного функционирования муниципального образования и в реализации воли территориального коллектива, выраженной через представительные и иные органы местного самоуправления.

Важным элементом характеристики места администрации в системе органов местного самоуправления является порядок её формирования и механизмы взаимодействия с другими органами. По данным Н. М. Добрынина, ещё в предыдущем законодательстве была закреплена модель, при которой глава местной администрации назначается по контракту, заключаемому по результатам конкурсного отбора с участием представительного органа муниципального образования [4]. Анализ современных материалов и обзоров Федерального закона № 33-ФЗ позволяет констатировать, что данная модель в целом сохраняется и развивается [1; 9].

Уставы муниципальных образований, как правило, конкретизируют федеральные требования, определяя: порядок проведения конкурса, состав конкурсной комиссии, сроки полномочий главы администрации, основания досрочного прекращения полномочий. Через эти процедуры реализуется взаимодействие представительного органа и главы муниципального образования с местной администрацией, что обеспечивает сочетание профессионализма исполнительного звена с демократической легитимностью принимаемых решений [1–4]. В результате местная администрация оказывается тесно связанной с другими органами местного самоуправления как организационно, так и функционально.

Взаимодействие администрации с представительным органом проявляется, прежде всего, в бюджетном процессе, в подготовке проектов муниципальных нормативных правовых актов и в предоставлении отчётности о результатах деятельности. Взаимодействие с главой муниципального образования выражается в реализации стратегических направлений местной политики, формируемых с учётом интересов населения и требований федерального и регионального законодательства. Контрольный орган местного самоуправления осуществляет внешнюю оценку эффективности использования бюджетных средств и управления муниципальным имуществом, что также влияет на деятельность администрации [2–4; 6].

Структура местной администрации традиционно строится по отраслевому и территориальному принципам, что позволяет учитывать специфику конкретного муниципального образования. По мнению Ю. И. Глебовой, наличие в составе администрации специализированных подразделений по жилищно-коммунальному хозяйству, благоустройству, образованию, социальным вопросам, развитию территорий и иным направлениям обеспечивает более адресное решение вопросов местного значения [2]. При этом федеральное законодательство устанавливает лишь общие подходы, предоставляя муниципальным образованиям возможность самостоятельно определять структуру администрации с учётом местных условий [1; 2; 9].

Согласно общим правилам, структура администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению её руководителя. Тем самым достигается баланс между необходимостью профессиональной организации исполнительной деятельности и демократической легитимностью решений о формировании управленческого аппарата [1–3]. В крупных городских округах структура администрации может включать разветвлённую систему отраслевых и территориальных органов — комитетов, департаментов, управлений, районных администраций. В небольших городских и сельских поселениях структура, как правило, более компактна, но при этом на администрацию ложится весь комплекс задач по обеспечению жизнедеятельности территории.

Показательным примером может служить деятельность администрации городского поселения Беринговский Анадырского района Чукотского автономного округа. При относительно небольшой численности населения и компактной территории на местную администрацию возлагаются ключевые функции по организации коммунального обслуживания, содержанию инфраструктуры, взаимодействию с градообразующими предприятиями и обеспечению населения необходимыми услугами. Наличие специализированных структурных подразделений (или закрепление соответствующих функций за ограниченным числом должностных лиц) позволяет учитывать климатические и социально-экономические особенности арктического муниципального образования, обеспечивая адаптацию общих моделей организации местной администрации к реальным потребностям населения.

По многочисленным данным учёных, исследующих муниципальную публичную власть, ключевым содержанием деятельности местной администрации остаётся реализация полномочий по вопросам местного значения [3–6]. О. И. Мындреску выделяет среди них подготовку и исполнение местного бюджета, управление муниципальной собственностью, организацию коммунального обслуживания, благоустройство территории, обеспечение транспортной доступности, развитие местной социальной инфраструктуры и иных сфер жизнеобеспечения [3]. Именно через исполнение этих полномочий проявляется непосредственная связь между местной администрацией и населением, а качество их реализации во многом определяет уровень доверия граждан к публичной власти на местном уровне [3; 6].

К этому можно добавить, что значительную часть компетенции местной администрации составляют отдельные государственные полномочия, переданные муниципальным образованиям на основании федеральных и региональных законов. По мнению Н. М. Добрынина, подобный дуализм — сочетание собственных муниципальных полномочий и реализуемых по поручению государства функций — является одной из ключевых особенностей современной модели местного самоуправления [4]. Анализ научно-методической литературы показывает, что делегированные полномочия усиливают связь местной администрации с государственными органами, но одновременно создают риск подмены муниципальной инициативы исполнением внешних заданий, особенно в муниципальных образованиях с ограниченной ресурсной базой [3–6].

На уровне конкретных муниципальных образований это проявляется в том, что значительная часть времени и ресурсов администрации ориентируется на исполнение переданных полномочий — в сфере социальной защиты, образования, отдельных вопросов благоустройства. В то же время именно местная администрация фактически определяет, насколько решения по вопросам местного значения будут адаптированы к специфике территории: природно-климатическим условиям, структуре занятости населения, уровню развития инфраструктуры. Таким образом, администрация выступает связующим звеном между государственными установлениями и реальными потребностями местного сообщества.

Примечательно, что в доктрине муниципальной публичной власти на первый план выдвигается идея двойственного характера местного самоуправления. По данным О. И. Мындреску, местное самоуправление понимается и как институт гражданского общества, и как элемент публичной власти [3]. Е. В. Белоусова рассматривает муниципальную власть как разновидность публичной власти, основанную на самоорганизации территориального коллектива, но действующую в тесной связи с государством [6]. В этой связи местная администрация в системе органов местного самоуправления выступает органом, в котором особенно отчётливо проявляется указанное двойственное начало.

С одной стороны, администрация реализует волю населения, выраженную через решения представительного органа и положения устава муниципального образования, обеспечивает реализацию местных инициатив и проектов, направленных на развитие территории. С другой стороны, она исполняет задачи, сформулированные на федеральном и региональном уровнях, участвует в реализации государственных программ и национальных проектов, обеспечивая их «приземление» на местный уровень [3–6]. Именно в этой двойственности проявляется специфическая роль местной администрации как центрального звена муниципальной публичной власти, включённой в общую систему публичного управления, но при этом ориентированной на обслуживание интересов конкретного территориального коллектива.

Научная дискуссия вокруг включения органов местного самоуправления в единую систему публичной власти во многом вращается вокруг проблемы сохранения реальной самостоятельности муниципального уровня [4; 5]. Е. В. Гриценко обращает внимание на то, что формула единой системы публичной власти может быть реализована как в виде усиления координации, так и в виде фактического подчинения муниципальных органов государственным структурам [5]. В обзорных работах Н. М. Добрынина подчёркивается, что Федеральный закон № 33-ФЗ стремится сохранить баланс, закрепляя особую роль местной администрации в решении вопросов местного значения при одновременном уточнении её места в системе публичной власти [4].

Совокупность приводимых данных позволяет сделать вывод, что оценка степени автономии местной администрации в системе органов местного самоуправления должна основываться не только на анализе нормативных положений, но и на изучении практики конкретных муниципальных образований — их уставов, структур администрации, распределения полномочий и реальных механизмов взаимодействия органов местного самоуправления [1–4; 6; 9].

Заключение

Местная администрация в современной российской системе органов местного самоуправления выступает ключевым исполнительно-распорядительным звеном, связывающим нормативные решения представительного органа и главы муниципального образования с реальными процессами жизнедеятельности территории. Её правовой статус как органа местного самоуправления сочетается с включённостью в единую систему публичной власти, что обуславливает необходимость соблюдения баланса между государственным влиянием и муниципальной инициативой.

Порядок формирования местной администрации, основанный на сочетании федеральных требований и уставных норм, ориентирован на соединение профессионализма управленческого звена с демократической легитимностью. Организационная структура администрации, выстраиваемая по отраслевому и территориальному принципам и учитывающая специфику конкретного муниципального образования, обеспечивает возможность решать вопросы местного значения, непосредственно затрагивающие повседневную жизнь населения.

Через подготовку и исполнение местного бюджета, управление муниципальной собственностью, организацию коммунальной инфраструктуры, благоустройство территории и иные направления жизнеобеспечения местная администрация реализует основные функции муниципальной публичной власти. От того, насколько эффективно она выполняет эти функции в конкретных муниципальных образованиях, зависит уровень доверия граждан к местным органам власти и восприятие ими эффективности публичного управления.

Интеграция органов местного самоуправления в единую систему публичной власти усиливает координацию между муниципальным и государственным уровнями, создаёт дополнительные механизмы согласования политики и ресурсного обеспечения. Вместе с тем она объективно ставит вопрос о пределах централизации и о сохранении реальной самостоятельности муниципального уровня. В этих условиях местная администрация выступает своеобразным «лакмусовым индикатором» состояния местного самоуправления: именно по тому, как она организована и как функционирует на уровне конкретных муниципальных образований, можно судить о реальной степени развития муниципальной публичной власти и её способности обеспечивать подлинное местное самоуправление.

Литература:

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти: федер. закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ // Офиц. интернет-портал правовой информации. — Режим доступа: https://publication.pravo.gov.ru/document/0001202503200023 (дата обращения: 27.11.2025).
2. Глебова Ю. И. Конституционное право России: учебное пособие. — 2-е изд., перераб. и доп. — Оренбург: Оренбургский институт (филиал) Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2022. — 228 с.
3. Мындреску О. И. Местное самоуправление как институт публичной власти и гражданского общества // Наука через призму времени. — 2021. — № 6 (51). — С. 25–29.
4. Добрынин Н. М. Конституционный принцип единства системы публичной власти: к вопросу об эволюции муниципального управления в России // Конституционное и муниципальное право. — 2022. — № 11. — С. 13–20.
5. Гриценко Е. В. Что же останется от местного самоуправления в единой системе публичной власти? (Проблемы законодательной интерпретации конституционных поправок) // Конституционное и муниципальное право. — 2022. — № 5. — С. 50–57.
6. Белоусова Е. В. Муниципальная власть как разновидность публичной власти // Электрон. ресурс. — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/munitsipalnaya-vlast-kak-raznovidnost-publichnoy-vlasti (дата обращения: 27.11.2025).
7. Холодова А. В. Понятие, сущность и публично-правовая природа местного самоуправления // Электрон. ресурс. — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-suschnost-i-publichno-pravovaya-priroda-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 27.11.2025).
8. Местная администрация // Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б. Н. Топорнин. — М.: Большая Российская энциклопедия, 2001.
9. Обзор Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Офиц. сайт органов местного самоуправления Новосибирской области. — 2025. — Режим доступа: https://mun.nso.ru/page/obzor-federalnogo-zakona-ot-20032025-no-33-fz-ob-obschikh-principakh-organizacii-mestnogo-1 (дата обращения: 27.11.2025).