Развитие федерализма как фактор, влияющий на международную деятельность субъектов Российской Федерации

В работе рассматривается вопрос о международной деятельности субъектов Российской Федерации в историческом аспекте, где прослеживается взаимосвязь развития федерализма и участия субъектов Российской Федерации в международных отношениях.

Ключевые слова: развитие федерализма; международная деятельность субъектов Российской Федерации.

Международная деятельность субъектов федерации во многом зависит от уровня развития федерализма в государстве. Так, если окунуться в отечественную историю до начала XX века, можно заметить тенденцию участия в международных отношениях только государства в целом, поскольку до революции 1917 года Россия развивалась как унитарное государство.

В период с 1917 года и до подписания Декларации и Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик 30 декабря 1922 года можно лишь говорить об участии будущих советских союзных республик в международных отношениях. Так, 24 февраля 1921 года между Россией и Украиной, с одной стороны, и Польшей, с другой, было заключено Соглашение о репатриации, в котором содержалось обязательство договаривающихся сторон «немедленно по подписании настоящего Соглашения приступить к возможно скорейшей репатриации всех находящихся в пределах их территорий заложников, гражданских пленных, интернированных, военнопленных, беженцев и эмигрантов[1]». Заключались временные соглашения и торговые соглашения между Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой (РСФСР) и Австрией, Финляндией, Норвегией, Великобританией, Турцией, например, Временное соглашение между Финляндией и РСФСР об установлении телеграфных сношений; Обмен нотами о распространении торгового соглашения между РСФСР и Великобританией от 6 марта 1921 г.; Договор о дружбе и братстве между РСФСР и Турцией, заключенный 16 марта 1921 г. А также Украинская Социалистическая Советская Республика (УССР), Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР) заключали договоры с Турцией, например, Договор между УССР и Турцией о дружбе и братстве 1921 г.; Договор о дружбе: Турция — ЗСФСР, РСФСР. [2]

Однако и с образованием Союза Советских Социалистических Республик союзным республикам не сразу было предоставлено право иметь непосредственные сношения с иностранными государствами и заключать с ними соглашения. В связи с образованием СССР советские республики все внешние сношения передали в сферу компетенции Союза. Конституция СССР 1924 года международные сношения, заключение политических и иных договоров с иностранными государствами, вопросы внешней торговли относила только к ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его верховных органов. Права союзных республик в области международных сношений Конституцией СССР 1924 года не закреплялись. Но все же это не помешало иметь союзным республикам отдельные сношения с иностранными государствами. Так, 18 июля 1923 г. представительство Украинской ССР в Чехословакии направило ноту министерству иностранных дел Чехословакии по поводу репатриации различных категорий граждан.

И только Конституция СССР 1936 года (статья 18-а), а впоследствии Закон СССР от 1 февраля 1944 г. «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного с союзно-республиканский народный комиссариат», дополнивший положения Конституции СССР 1936 года в области непосредственных сношений союзных республик с иностранными государствами, заложили конституционные основы международной деятельности союзных республик. За союзными республиками закрепилось «право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями[3]». Но данное право не означало самостоятельности союзных республик в международной деятельности. Конституцией СССР 1936 года (в статье 14) было установлено, а впоследствии Законом СССР от 1 февраля 1944 г. «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного с союзно-республиканский народный комиссариат» дополнено, что «ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления подлежат: представительство СССР в международных сношениях, заключение, ратификация и денонсация договоров СССР с другими государствами, установление общего порядка во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами[3]».

В научной литературе, как отечественной, так и зарубежной, большое внимание уделяется вопросу о статусе союзных республик, и в особенности на период начала развития конституционных основ федерализма в России. По мнению И. И. Лукашука, основная причина, побудившая СССР поставить вопрос о международной правосубъектности союзных республик, носила внешнеполитический характер[4]. И с этим нельзя не согласиться. В 1945 году на конференции в Думбартон-Оуксе разрабатывался план создания международной организации, а затем на Крымской конференции было объявлено о разрешении вопроса о порядке голосования в Совете Безопасности и о созыве Конференции в Сан-Франциско, результатом которой впоследствии стало подписание Устава Организации Объединенных Наций. В ходе подготовки проекта Устава Организации Объединенных Наций стало ясно, что абсолютному большинству контролируемых Западными державами голосов СССР сможет противопоставить лишь один голос[4]. Поэтому СССР настаивал на участии в создании международной организации союзных республик как равноправных членов будущей организации. Результатом дипломатии советской делегации стало приглашение на конференцию в Сан-Франциско двух союзных республик, наиболее пострадавших в войне: Белорусская Советская Социалистическая Республика и Украинская Советская Социалистическая Республика.

Конституция СССР 1977 года (в статье 70) провозгласила Союз Советских Социалистических Республик как «единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик[5]». А союзную республику Конституция СССР 1977 года (в статье 76) определила как «суверенное советское социалистическое государство, которое объединилось с другими советскими республиками в Союз Советских Социалистических Республик[5]». В статье 80 Конституции СССР 1977 года за союзными республиками были закреплены следующие права: во-первых, право вступать в отношения с иностранными государствами; во-вторых, право заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями; в-третьих, право участвовать в деятельности международных организаций.

Таким образом, в 1977 году субъекты федерации были наделены правами, присущими только суверенным государствам. Это дало юридическую возможность союзным республикам участвовать в международных отношениях.

Начиная с 1977 года, союзные республики стали проявлять большую активность в развитии и укреплении связей с иностранными государствами. На практике международная деятельность союзных республик проявлялась в заключении двусторонних договоров, в той или иной форме констатирующих право самостоятельно устанавливать и поддерживать международные отношения и заключать международные договоры как с подобными себе образованиями в других государствах, так и непосредственно с зарубежными федеративными государствами. Ярким примером является Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Канады от 20 ноября 1989 года о сотрудничестве между союзными республиками Союза ССР и провинциями Канады[6]. Данное Соглашение направлено на достижение договоренности между союзными республиками Союза ССР и провинциями Канады о сотрудничестве по вопросам, подпадающим под их юрисдикцию, как акта выражения их намерения прилагать все усилия для выполнения изложенных в них обязательств. В качестве примера развития международных отношений субъектов федерации с зарубежными странами можно также назвать Договор об установлении дружественных связей между Мурманской областью и областью Финнмарк (Норвегия) от 16 сентября 1988 года. Названный Договор был направлен на способствование укрепления сотрудничества между Мурманской областью (СССР) и областью Финнмарк (Норвегия), что должно было выражаться, согласно Договору, в обмене официальными делегациями, группами специалистов, спортсменов, молодежи, художественными коллективами и выставками, а также в регулярном обмене информацией о жизни областей[7]. В этом же году было заключено Соглашение об установлении дружественных связей между Мурманской областью и областью Норрботтен (Швеция), которое способствовало осуществлению дружественных связей, экономического (туризм, совместные предприятия, семинары, ярмарки), торгового (обмен товарами, услугами, совместные предприятия кооперативов) и культурного сотрудничества[8] между Мурманской областью (СССР) и областью Норрботтен (Швецией).

После распада СССР наступил новый этап как в развитии конституционных основ российского федерализма, так и в международной деятельности субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации (в п. «о« ч. 1 статьи 72) координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации отнесла к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации[9].

Субъекты Российской Федерации стали проявлять еще большую активность в развитии и укреплении связей со странами ближнего и дальнего зарубежья в самых различных сферах жизни. Так, в 1991 году был подписан Протокол договоренности о сотрудничестве между федеральной землей Гессен (Федеративная Республика Германия) и Ярославской областью (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика). Также 26–27 мая 1993 года было заключено Коммюнике по итогам визита посла Великобритании в России Сэра Брайана Фола, Леди Фол и сопровождающих лиц в г. Ярославль, в 1996 году — Соглашение о сотрудничестве между Министерством промышленности Республики Беларусь и Администрацией Ярославской области Российской Федерации. Вплоть до настоящего времени Ярославская область сотрудничает с Эстонией, Литовской Республикой, Украиной, Республикой Польша, Китайской Народной Республикой (например, Протокол о сотрудничестве в области туризма между Правительством Ярославской области и Народным Правительством провинции Цзянси (КНР) от 16.11.2012). Продолжает сотрудничество с Федеративной Республикой Германия (например, Декларация от 04.10.2013 о совместной работе между округом Вальдек-Франкенберг (земли Гессен) и Переславским муниципальным районом), а также с Францией — Соглашение о сотрудничестве и осуществлении обменов в рамках культурного и экономического обмена между г. Рыбинском и г. Эссоном от 11.12.2007, Соглашение между Посольством Французской Республики в Российской Федерации и Администрацией городского округа город Рыбинск для содействия развитию культурных связей от 01.12.2012[10].

В области здравоохранения в 1992 году было заключено Соглашение между Министерством здравоохранения Республики Саха (Якутия) и Департаментом здравоохранения Министерства благосостояния Латвийской Республики. В 2012 году подписано Соглашение между Республикой Саха (Якутия) Российской Федерации и Гомельской областью Республики Беларусь о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технической, социальной и культурной сферах.

В области охраны окружающей среды в качестве примера можно привести Меморандум о сотрудничестве в области охраны окружающей среды и освоения острова Большой Уссурийский между Правительством Хабаровского края РФ и Народным Правительством провинции Хэйлунцзян КНР (от 11 сентября 2009 года).

Развитие межрегионального сотрудничества с Китайской Народной Республикой является одним из важнейших направлений международной деятельности Республики Бурятия. Наиболее тесные связи среди регионов КНР Республика Бурятия поддерживает с Автономным Районом Внутренняя Монголия. Основой сотрудничества между Республикой Бурятия и Автономным Районом Внутренняя Монголия является Соглашение между Правительством Республики Бурятия Российской Федерации и Правительством Автономного Района Внутренняя Монголия КНР о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве от 23 декабря 2003 года. А 23 сентября 2013 г. в Министерстве природных ресурсов Республики Бурятия была проведена презентация инвестиционных возможностей республики в сфере минерально-сырьевого комплекса для делегации бизнесменов провинции Аньхой КНР[11]. Инвестиционную и инновационную деятельность осуществляет также и Республика Карелия в лице Министерства экономического развития Республики Карелия, которое также осуществляет функции в сфере внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества[12].

Саратовская область, реализуя свое право на участие в международных отношениях, имеет соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей с Республикой Казахстан, Китайской Народной Республикой, Республикой Беларусь, Федеративной Республикой Германия, Республикой Польша и другими зарубежными государствами, принимает участие в международных мероприятиях, участвует в деятельности международных организаций. Представители органов государственной власти Саратовской области ведут с переговоры с иностранными партнерами, проводят визиты за рубеж и соответственно принимают иностранные делегации. В иностранных государствах открываются и ведут свою деятельность представительства Саратовской области, а на территории Саратовской области соответственно иностранные представительства. В Саратовской области также распространена практика установления побратимских и партнерских связей с городами иностранных государств.[13]

Разнообразные соглашения с партнерами в ближнем и дальнем зарубежье имеют такие субъекты Российской Федерации, как города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Например, Генеральное соглашение между Республикой Молдова и Санкт-Петербургом о торгово-экономическом, социально-культурном и правовом сотрудничестве на 1994 г. (от 10 декабря 1993 года); Соглашение о партнерских связях между городами Санкт-Петербург (Российская Федерация) и Гавр (Французская Республика) (от 18 марта 1996 года); Соглашение о сотрудничестве между Администрацией города Санкт-Петербурга Российской Федерации и Городским Советом Кейптауна Южно-Африканской Республики (от 19 июня 2001года); Соглашение о дружбе и сотрудничестве между городами Квебек (Канада) и Санкт- Петербург (Россия) (от 24 июня 2002 года); Соглашение между Правительством Санкт-Петербурга Российской Федерации и правительством федеральной земли Саксония Федеративной Республики Германия о техническом сотрудничестве (от 4 июля 2006 года); Декларация о породнении между Санкт-Петербургом (Российская Федерация) и г. Венецией (Итальянская Республика) (от 18 июля 2013 года); Соглашение о дружбе и сотрудничестве между Правительством Санкт-Петербурга Российской Федерации и Народным правительством провинции Гуандун Китайской Народной Республики (от 13 январь 2014 года). [14] Московская область имеет Соглашение с Правительством Республики Македония о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве от 21 декабря 2010 года.

Международная деятельность субъектов Российской Федерации выражается также в рамках международных организаций, рабочих групп, комиссий, советов. Так, например, Забайкальский край является членом Ассоциации региональных администраций стран Северо-Восточной Азии (АРАССВА) с момента создания организации в 1996 году. Со структурами АРАССВА взаимодействует Министерство международного сотрудничества, внешнеэкономических связей и туризма Забайкальского края. [15]

Таким образом, обобщая все изложенное относительно развития связей субъектов федерации с иностранными государствами, представляется возможным изложить следующие выводы. Во-первых, до революции 1917 года Россия развивалась как унитарное государство, поэтому в международных правоотношениях участвовало только государство в целом. Во-вторых, с образованием Союза Советских Социалистических Республик союзным республикам не сразу было предоставлено право иметь непосредственные сношения с иностранными государствами и заключать с ними соглашения. Конституционные основы международной деятельности союзных республик были заложены лишь с принятием Конституции СССР 1936 года, положения которой в области непосредственных сношений союзных республик с иностранными государствами впоследствии были дополнены Законом СССР от 1 февраля 1944 г. «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного с союзно-республиканский народный комиссариат». Именно с этого исторического этапа развития советского государства началась непосредственная международная деятельность союзных республик. В-третьих, после распада СССР наступил новый этап как в развитии конституционных основ российского федерализма, так и в международной деятельности субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации стали проявлять еще большую активность в развитии и укреплении связей со странами ближнего и дальнего зарубежья в самых различных сферах жизни. И вплоть до настоящего времени субъекты Российской Федерации осуществляют активную международную деятельность, которая выражается в заключении соглашений о сотрудничестве как с подобными себе образованиями в других государствах, так и непосредственно с зарубежными федеративными государствами, участии в международных мероприятиях и в деятельности международных организаций, например, в ООН, ЮНЕСКО, АРАССВА, РОТОБО и других. Представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации ведут с переговоры с иностранными партнерами, проводят визиты за рубеж и соответственно принимают иностранные делегации. В иностранных государствах, например, Японии, Франции, КНР, США, Италии, Норвегии, ФРГ, странах СНГ, открываются и ведут свою деятельность представительства различных субъектов РФ, а на территории субъектов РФ соответственно иностранные представительства. В Саратовской области также распространена практика установления побратимских и партнерских связей с городами иностранных государств. В заключение можно сделать общий вывод относительно исторического аспекта участия субъектов Российской Федерации в международных правоотношениях: развитие федерализма является фактором, влияющим на развитие международной деятельности субъектов Российской Федерации.

Литература:

1.         Соглашение от 24 февраля 1921 года о репатриации, заключенное между Россией и Украиной с одной стороны и Польшей с другой во исполнение статьи VII договора о прелиминарных условиях мира (от 12 октября 1920 г.) // URL: http://www.alppp.ru/law/mezhdunarodnye-otnoshenija--mezhdunarodnoe-pravo/114/soglashenie-o-repatriacii-zaklyuchennoe-mezhdu-rossiej-i-ukrainoj-s-odnoj-storony-i-polshe.html (Дата обращения: 07.12.2014). С. 1.

2.         Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами: Действующие договоры, соглашения и конвенции, вступившие в силу до 1-го января 1924 года. Вып. 1 — М., 1924. — 436 c. С. 2.

3.         Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // «Известия ЦИК СССР и ВЦИК», № 283, 06.12.1936. С. 2, 3.

4.         И. И. Лукашук. Современное право международных договоров: в 2-х т. М.: Волтерс Клувер, 2004. Том 1: Заключение международных договоров. С. 132–133. С. 3.

5.         Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) (ред. от 14.03.1990) // «Ведомости ВС СССР», 1977, N 41, ст. 617. С. 3.

6.         Сборник международных договоров СССР. Выпуск XLV. — М.: Международные отношения, 1991. С. 28–29. С. 4.

7.         Договор об установлении дружественных связей между Мурманской областью и областью Финнмарк (Норвегия) от 16 сентября 1988 года // URL: http://apparat.gov-murman.ru/ (Дата обращения: 30.11.2014). С. 4.

8.         Соглашение об установлении дружественных связей между Мурманской областью и областью Норрботтен от 15 сентября 1988 года // URL: http://apparat.gov-murman.ru/ (Дата обращения: 30.11.2014). С. 4.

9.         Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398. С. 4.

10.     Действующие соглашения с зарубежными странами Ярославской области// Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации. URL: http://www.yarregion.ru/ (Дата обращения: 25.11.2014). С. 5.

11.     Бунаев А. Р. Сотрудничество Республики Бурятия с Китайской Народной Республикой в 2013 году // Министерство экономики Республики Бурятия. URL: http://www.economy.govrb.ru/ (Дата обращения: 26.11.2014). С. 6.

12.     Положение о Министерстве экономического развития Республики Карелия (утверждено постановлением Правительства Республики Карелия от 08.10.2010 № 211-П) // Официальный портал органов государственной власти Республики Карелия URL: http://www.gov.karelia.ru/ (Дата обращения: 03.12.2014). С. 6.

13.     Официальный портал Правительства Саратовской области // URL: http://xn--80aag1ciek.xn--p1ai/ (Дата обращения: 15.03.2015). С. 6.

14.     Официальный портал Мэра и Правительства Москвы URL: http://www.mos.ru/ (Дата обращения: 08.12.2014) и Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга. URL: http://gov.spb.ru/ (Дата обращения: 08.12.2014). С. 7.

15.     Международное сотрудничество Забайкальского края // Официальный сайт Министерства международного сотрудничества, внешнеэкономических связей и туризма Забайкальского края. URL: http://xn--b1allbezbi1h.xn--80aaaac8algcbgbck3fl0q.xn--p1ai/international_cooperation.html (Дата обращения: 08.12.2014). С. 7.