В статье исследуется современная правовая основа международной деятельности и внешнеэкономических связей муниципальных образований в Российской Федерации.
Ключевые слова: приграничное сотрудничество, международные связи, местное самоуправление.
The article examines the modern legal basis of international activities and foreign economic relations of municipal entities in the Russian Federation.
Key words: сross-border cooperation, international relations, local government.
Актуальность исследования заключается в том, что для Российской Федерации, имеющей самую протяжённую в мире государственную границу, потенциал развития приграничного сотрудничества, в том числе между муниципальными образованиями, имеет особое значение. Приграничное сотрудничество и международные связи способствуют восстановлению и укреплению исторически сложившихся связей с сопредельными государствами, развитию интеграционных процессов. Во многом приграничное сотрудничество опирается на инициативу региональных и особенно местных властей, которые хорошо знают интересы и запросы населения своих территорий. Развитие международных связей привело к тому, что, помимо собственно государства и субъектов, в эти отношения стали вовлекаться административно-территориальные и муниципальные образования.
Местное самоуправление позволяет оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболее эффективных формах, с учётом конкретных условий каждой отдельной территории. Поэтому реально действующее местное самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, способствует повышению эффективности государственного управления.
В целях понимания сути предмета исследуемых дефиниций, необходимо соотнести понятия «международные и внешнеэкономические связи» и «приграничное сотрудничество».
Под международными и внешнеэкономическими связями в Российской Федерации понимаются связи с иностранными партнёрами, осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях [4]. Речь идет о субъектах Российской Федерации, международные и внешнеэкономические связи которых являются реальной и существенной составляющей внешней политики государства и оказывают воздействие на осуществление внешнеполитического и внешнеэкономического курса страны.
Приграничное сотрудничество в свою очередь, характеризуется, как всесторонние взаимовыгодные связи приграничных территорий Российской Федерации с приграничными регионами сопредельных государств, осуществляемые путём согласованных действий компетентных органов сторон на основе заключённых между ними соглашений и национального законодательства [7].
Приграничное сотрудничество в западной культуре понимается как прямое приграничное сотрудничество между региональными и местными властями по разные стороны границы во всех сферах жизнедеятельности, вовлекающее в свою деятельность различных акторов [9].
В соответствии с п. 1 ст. 2 Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей под приграничным сотрудничеством понимаются любые согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдикцией двух или более Договаривающихся Сторон, и заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения этих целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в рамках полномочий территориальных сообществ или властей, определяемых внутренним правом каждой из Сторон [2].
Следовательно, международные и внешнеэкономические связи могут объединять в себе приграничное сотрудничество, которое в свою очередь, относится к приграничным территориям государства и их взаимоотношениям.
Международные связи и приграничное сотрудничество стали важными составляющими жизни местных сообществ муниципальных образований России, расположенных вблизи границы. Между тем правовые основания такого сотрудничества до настоящего времени вызывают сомнения.
Право на осуществление международных, в том числе внешнеэкономических, связей органов местного самоуправления в Российской Федерации закреплено как на международном, так и на национальном уровнях. В соответствии с п. 3 ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом [3]. Однако в отличии от специального законодательного закрепления этого вопроса применительно к субъектам Российской Федерации в отношении муниципальных образований имеется ощутимый пробел, поскольку ни один из федеральных законов порядок и условия осуществления органами местного самоуправления международных связей не урегулировал.
Отдельные положения отсылочного характера, касающиеся внешних связей муниципальных образований, содержатся в нескольких федеральных законах. Так в ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов вправе самостоятельно осуществлять международные и внешнеэкономические связи в соответствии с федеральными законами [5], а в ст. 11 Федерального закона от 08.12.2003 № 164 «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» сказано, что муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными законами [6].
В 2017 году был принят Федеральный закон от 26.07.2017 № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества» (далее — федеральный закон № 179-ФЗ), которым регулируются отношения, возникающие в связи с осуществлением приграничного сотрудничества, определяются основные принципы, задачи и направления приграничного сотрудничества, а также полномочия субъектов приграничного сотрудничества Российской Федерации [7].
Принятие федерального закона № 179-ФЗ исходит из понимания того, что муниципальные образования наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации должны принимать участие в деятельности по осуществлению приграничного сотрудничества. Также это позволит Российской Федерации выполнить международно-правовые обязательства, взятые при присоединении к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, которая является базовым документом, регулирующим приграничное сотрудничество в большинстве государств — членов Совета Европы, в том числе в России.
С принятием закона были частично расширены полномочия муниципальных органов власти в области международной деятельности. Федеральный закон № 179-ФЗ определил, что муниципальные образования имеют право на: проведение встреч, консультаций и иных мероприятий с представителями государственно-территориальных, административно-территориальных и муниципальных образований сопредельных государств; заключение соглашений о приграничном сотрудничестве с приграничными муниципальными образованиями сопредельных государств; создание организаций приграничного сотрудничества и (или) участие в их деятельности, а также в соответствии с международными договорами Российской Федерации создание органов приграничного сотрудничества и (или) участие в их деятельности; участие в деятельности международных организаций в сфере приграничного сотрудничества в рамках органов, созданных специально для этой цели; участие в разработке и реализации проектов международных программ приграничного сотрудничества.
При этом закреплённые в федеральном законе № 179-ФЗ полномочия касаются только муниципальных образований приграничных субъектов Российской Федерации в их отношениях с субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств.
Несмотря на это, международная деятельность государства шире и объёмнее установленных полномочий в области приграничного сотрудничества.
Таким образом по-прежнему вне рамок федерального регулирования остаются международные и внешнеэкономические связи муниципальных образований субъектов Российской Федерации, не являющихся приграничными, а также сотрудничество муниципальных образований приграничных субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, не являющимися субъектами приграничного сотрудничества.
Как следует из Пояснительной записки «К проекту Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации», принятие Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации» не потребует признания утратившими силу, отмены, приостановления, изменения или принятия иных актов федерального законодательства [8]. Следовательно, принятие специального нормативно-правового акта о приграничном сотрудничестве не повлечёт фундаментальных изменений в правовом регулировании межмуниципального сотрудничества.
Всё это свидетельствует о неразвитости и недостаточном правовом регулировании межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации в целом. Хотя многими авторами подчеркивается, что именно межмуниципальное сотрудничество является залогом успешного развития приграничных кооперационных связей. При этом правовое регулирование приграничного сотрудничества, например, в европейских странах осуществляется рядом международных соглашений, основную часть которых составляют документы Совета Европы[1].
Указание Конституции Российской Федерации в ст. 15 на то, что общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры России являются частью её правовой системы [1], вовсе не означает проникновения в систему российского права каких-либо положений, пусть даже и фундаментальных, международного права, так как внутригосударственное и международное право представляют собой самостоятельные и не подчиненные друг другу правовые системы. Международные договоры и иные источники международного права могут влиять на муниципально-правовую регламентацию деятельности органов местного самоуправления. В этом случае, как указывают учёные в развитие своей позиции, правильнее говорить об их опосредованном влиянии преимущественно на уровне правосознания, которое в той или иной форме трансформируется в содержании муниципального законодательства, приобретая только благодаря этому значение правовых принципов.
Иными словами, муниципально-правовое регулирование местных самоуправленческих отношений напрямую зависит не от международно-правовых стандартов, а от их интерпретации в российском законодательстве. В этой связи также становится очевидным, что развитие интеграционных процессов одновременно должно подкрепляться формированием и совершенствованием внутреннего правового поля, т. е. принятием ряда внутренних законов, в том числе и о разграничении полномочий в этой сфере [10].
Таким образом, анализ законодательства при внимательном рассмотрении позволяет прийти к выводу о том, что способность и возможность участия в международной деятельности не является имманентным свойством муниципальных образований и органов местного самоуправления, а приобретается последними в случае их наделения такими полномочиями.
Принятие федерального закона № 179-ФЗ можно рассматривать как начало формирования нормативной базы осуществления международных и внешнеэкономических связей муниципальных образований Российской Федерации, шагом на пути обеспечения организационной самостоятельности, которая предполагает плюрализм не только способов внутренней самоорганизации местного самоуправления, но и деятельности муниципальных образований вовне, в том числе осуществления взаимодействия с иными муниципальными образованиями.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
2. Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» (ETS № 106, заключена в г. Мадриде 21 мая 1980 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 31. — Ст. 3103.
3. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Бюллетень международных договоров, № 11, 1998.
4. О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 04.01.1999 № 4-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 11.01.1999, № 2 ст. 231.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 № 131 // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 2. — Ст. 91.
6. Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности: федеральный закон от 08.12.2003 № 164 // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 3. — Ст. 67.
7. Об основах приграничного сотрудничества: федеральный закон от 26.07.2017 № 179-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2017. — № 2. — Ст. 65.
8. Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации» [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 23.03.2019).
9. Давидов Д. М. Приграничное и трансграничное сотрудничество как фактор развития эксклавного региона России / Д. М. Давидов // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Серия: Гуманитарные и общественные науки. — 2016. — № 6. — С. 72–77.
10. Костюков А. Н., Семакина Ю. А. Проблемы правового регулирования приграничного сотрудничества // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2012. № 3 (32). С. 51–56.
[1]Основным документом является Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г. № 106. На сегодня к данной Конвенции принят Дополнительный протокол (ETS N 159) от 9 ноября 1995 г. и Протокол № 2 (ETS N 169) от 5 мая 1998 г. Некоторые вопросы приграничного сотрудничества также регулируются Конвенцией об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения № 144 от 05.02.1992 г. Кроме того, Комитетом министров Совета Европы принят ряд таких рекомендаций, как Рекомендация № R (2005) 2 от 19 января 2005 г. «О хорошей практике приграничного и межтерриториального сотрудничества территориальных сообществ или властей и устранении препятствий ему»; Рекомендация № R (2005) 3 от 2 февраля 2005 г. «О преподавании языков сопредельных государств в приграничных регионах» [10].
