Правовое регулирование осуществления государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы совершенствования

Важным элементом бюджетного процесса является контроль, который обеспечивает эффективность функционирования государственной финансовой системы. Финансовый контроль, являясь одним из направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований, охватывает собой все звенья финансовой системы. Законодательство о публичном (государственном и муниципальном) финансовом контроле является важной частью финансового законодательства, и оно не раз, в том числе в последнее время, становилось предметом исследования российских юристов. Государственный финансовый контроль, будучи видом юридической деятельности, осуществляется в правовой форме, что подразумевает определение в нормативных правовых актах полномочий органов финансового контроля, форм и методов их реализации. Правовому закреплению подлежит не только материальное существо финансового контроля, но и его процедурно-процессуальные формы, которые нацелены на обеспечение законности, эффективности и обоснованности деятельности субъектов финансового контроля.

Значение финансового контроля для публичных финансов и государственного хозяйства делает высший орган финансового контроля одним из институтов конституционной экономики. В Конституции РФ вопросам организации и деятельности СП РФ посвящены положения, содержащиеся в статьях 101, 102 и 103 [1].

Под финансовым контролем понимается система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федерального правительства, а также региональных и местных органов власти. Такие мероприятия проводятся на различных этапах бюджетного процесса государственными органами финансового контроля, состав и полномочия которых закрепляются в бюджетном законодательстве страны.

Финансовый контроль как метод управления общественными финансами — это совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации.

Изменения, которые в июле 2013 года через соответствующие поправки в БК РФ (далее — БК РФ) были внесены в институциональную структуру государственного и муниципального финансового контроля, привели к многочисленным и существенным изменениям законодательства о публичном финансовом контроле на всех трех уровнях — федеральном, региональном и муниципальном, которые требуют оперативного осмысления и комментирования.

Согласно новой редакции главы 26 раздела 9 БК РФ «Основы государственного (муниципального) финансового контроля» одноименные виды контроля осуществляются в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в бюджетной сфере [2].

По новой классификации государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Все эти виды контроля реализуются органами государственной и муниципальной власти на федеральном, региональном и местном уровнях.

В старой редакции раздела 9 БК РФ предварительный контроль осуществлялся в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам, что соответствовало сути данного вида контроля. Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, что более соответствует понятию текущего финансового контроля. Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов РФ в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности. В данном случае определение последующего контроля стало содержательным, а сама норма представляется комплексной и отражающей цели бюджетного законодательства.

В новой редакции анализируемый раздел отличается четким определением элементов контроля и механизмов реализации контрольных полномочий. Это относится, например, к понятию объектов государственного (муниципального) финансового контроля. Недостатком норм об объекте контроля является их определение через простое перечисление подконтрольных лиц, но с установлением условий, по которым они становятся объектами контроля. К методам осуществления финансового контроля отнесены проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Впервые в БК РФ не только названы методы контроля, но и приводятся их дефиниции.

В этой же рассматриваемой главе БК РФ появилась статья, посвященная представлению и предписаниям органов государственного (муниципального) финансового контроля — документам, которые могут быть приняты по итогам проведенного контроля и в случае обнаружения нарушений бюджетного законодательства РФ, финансовой дисциплины. Относительно вопросов наделения финансовых органов субъектов федерации полномочиями по внутреннему государственному финансовому контролю в бюджетной сфере.

Минфин России, предваряя все вопросы, дал свои пояснения. Согласно разъяснениям Минфина России в БК РФ не установлен закрытый перечень полномочий финансовых органов, а в соответствии со статьёй 165 БК РФ Минфин России, помимо полномочий по составлению и организации исполнения федерального бюджета, обладает и другими бюджетными полномочиями. Правда ссылка идет на полномочия Минфина России, а не финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований [3].

Кроме того, отметим, что в 2013 году был принят новый Федеральный закон «О Счётной палате РФ», который значительно расширил полномочия данного контрольного органа [4]. Были чётко обозначены механизмы правового воздействия на участников финансово-контрольных отношений в целях реализации предоставленных Счётной палате РФ прав. Методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности названы проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.

Под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Ревизия определяется в главе 26 БК РФ как комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности. Целью ревизии является установление правомерности использования бюджетных средств. Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки. Такое деление применяется и в налоговых проверках в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Видимо, такая структуризация проверки воспринята российским законодателем с учетом позитивного опыта работы налоговых органов по осуществлению налогового контроля. Обследование в БК РФ сформулировано как анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля. Полагаем, более корректным было бы дать определение обследования через осмотр и наблюдение. Под санкционированием операций понимается совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Как видим, Счётная палата РФ использует также относительно новые методы в отечественной юридической практике как анализ и мониторинг, что соответствует контрольным полномочиям СП РФ.

В Федеральном законе «О парламентском контроле» Счётная палата РФ названа органом парламентского контроля, а также подтвержден ее статус конституционного органа государственного финансового контроля [5]. Отметим, что согласно части 5 статьи 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счётную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

В статье 269.1 БК РФ определяются полномочия Федерального казначейства: осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Следует отметить, что БК РФ не содержит детальной процессуальной регламентации порядка привлечения лиц к ответственности за совершение правонарушений в финансовой сфере; не формулирует права и обязанности участников процесса по делам о бюджетных правонарушениях. Так, в соответствии с частью 4 статьи 306.2 БК РФ порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом в соответствии с действующими положениями БК РФ. Формально-юридическим основанием применения бюджетных мер принуждения является уведомление о применении этих мер, составленное органом государственного (муниципального) финансового контроля, обязательное для рассмотрения финансовым органом.

Изменения в правовом регулировании бюджетного контроля, вступившие в силу с 01 января 2014 г., должны быть оценены позитивно в том плане, что многие ключевые понятия бюджетного контроля впервые определены законом. Р. Е. Артюхин отмечает, что вопросы совершенствования правовых основ и методов государственного финансового контроля весьма важны. Это связано с активной реализацией мероприятий, направленных на противодействие коррупции в бюджетной сфере и в сфере закупок, поскольку предотвращение нарушений в этих областях напрямую зависит от эффективности внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. По его мнению, усиление контроля оправданно в связи с переходом РФ к программному бюджету и соответствует целям государственной политики [6].

Следует всё же отметить, что процедуры бюджетного контроля, в отличие от его материальной составляющей, так и не получили законодательного закрепления. Уровень правового регулирования процедур бюджетного контроля значительно повысился, что является, на наш взгляд, показателем возникшей у государства и давно требуемой обществом заинтересованности в осуществлении бюджетного контроля.

Таким образом, концептуальные изменения коснулись как внешнего, так и внутреннего государственного и муниципального финансового контроля. Основная цель принятых федеральных законов и внесённых изменений — это предотвращение нарушений при использовании бюджетных средств путем противодействия коррупции, которая будет зависеть от эффективности работы внешнего, внутреннего государственного и муниципального финансового контроля. Поправки приводят к необходимости в кратчайшие сроки привести нормативно-правовые источники государственного контроля в соответствие с новыми положениями бюджетного законодательства.

Литература:

1.         Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.: по сост. на 21 июля 2014 г. // Российская газета. — 2009. — № 7.

2.         Бюджетный кодекс РФ: федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: по сост. на 26 декабря 2014 г. // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.

3.         Письмо Министерства финансов РФ от 25 сентября 2013 года № 02–07–10/39742 «О возможном наделении финансовых органов субъектов РФ полномочиями по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений» [Электронный ресурс]. — Документ опубликован не был. — Доступ из справочно-правовой системы «Гарант» (дата обращения 24.02.2015).

4.         О Счётной палате РФ: федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 41-ФЗ: по сост. на 04 ноября 2014 г. // Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 14. — Ст. 1649.

5.         О парламентском контроле: федеральный закон от 07 мая 2013 г. № 77-ФЗ: по сост. на 04 ноября 2014 г. // Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 19. — Ст. 2304.

6.         Ялбулганов А. А. Новый категориальный аппарат государственного финансового контроля / А. А. Ялбулганов // Финансовое право. — 2014. — № 8. — С. 10–16.