Проблемы законодательного закрепления правового статуса главы местной администрации и пути их решения

В статье раскрываются некоторые проблемы законодательного закрепления правового статуса главы местной администрации муниципального образования, дается анализ положений нормативных актов в этой области. Предлагаются возможные решения имеющихся проблем, делается вывод о необходимости скорейшего устранения противоречий в законодательстве.

Ключевые слова: глава местной администрации, муниципальное образование, местное самоуправление, конституционно-правовая ответственность.

В соответствии с ч.2 ст.37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 06.10.2003 N 131), «главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования» [2].

Правовой статус главы местной администрации представляет собой законодательно закрепленную систему взаимосвязанных системообразующих элементов, позволяющих определять положение последнего как субъекта права, его место в системе местной власти, а также его компетенцию и ответственность за свою деятельность.

От правового статуса главы местной администрации зависит эффективное функционирование отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации, которая входит в структуру органов местного самоуправления.

Законодательное закрепление компетенции и ответственности данного лица еще не означает беспробельного правового регулирования его деятельности. Наука муниципального права выделяет проблемы законодательного закрепления правового статуса главы местной администрации и на основе их анализа предлагает либо дополнить его новыми правовыми нормами, которые могли бы улучшить работу соответствующего должностного лица, либо в определенных случаях исключить отдельные нормы ввиду нецелесообразности их включения в акты, регулирующие деятельность главы местной администрации.

Данному вопросу посвящены несколько диссертационных исследований и множество научных статей, авторы которых указывают на данные проблемы и вырабатывают способы их решения.

Прежде всего, необходимо иметь в виду, что, как уже указывалось выше, существует два способа формирования должности главы местной администрации: в первом случае ее замещает глава муниципального образования, а во втором лицо на эту должность назначается по контракту. Способ формирования должности главы местной администрации влияет на объем его правового статуса и именно на этом факте строится выделение некоторых проблем его правового статуса.

Например, С. В. Федоренко отмечает нарушение конституционных принципов самостоятельности местного самоуправления и отделении органов местного самоуправления от органов государственной власти, провозглашенных в статье 12 Конституции РФ [6;с.208]. Он обращает внимание на то, что самостоятельность означает, прежде всего, независимость органов, должностных лиц местного самоуправления от чего бы то ни было: срока действия контракта, конкурсной комиссии, органов государственной власти и их должностных лиц [6;с.208]. Между тем при назначении главы местной администрации по контракту, он будет неизменно подвергаться влиянию данных факторов. Это влияние имеет двухаспектный характер.

Во-первых, автор критикует порядок назначения членов конкурсной комиссии в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, внутригородском муниципальном образовании города федерального значения. Согласно ч.5 ст.37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131, половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). С. В. Федоренко вполне обоснованно считает, что участие высшего должностного лица субъекта РФ в замещении должности главы администрации муниципального образования нарушает требования ст. 12 Конституции РФ и что абз.3 ч.5 ст.37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 должен быть признан противоречащим Конституции РФ и отменен или изменен [6;с.210].

Однако, по нашему мнению, не стоит забывать о том, что ст.2 и абз.4 ч.3 ст.79 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 предусматривают возможность передачи органам местного самоуправления муниципального района и городского округа отдельных государственных полномочий, а органам местного самоуправления внутригородской территории города федерального значения — отдельных государственных полномочий субъектов РФ — городов федерального значения. С этой точки зрения, участие в качестве членов конкурсной комиссии представителей, назначаемых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, как раз является целесообразным в том плане, что впоследствии, например, губернатор области, заинтересованный в эффективном выполнении отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, вероятно, будет определять руководство деятельностью подразделений местной администрации по выполнению отдельных государственных полномочий.

Практически то же самое можно сказать и о втором аспекте влияния органов государственной власти на главу местной администрации, который, по мнению С. В. Федоренко, опять же является нарушением принципа самостоятельности местного самоуправления. Ч.11 ст.37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 предусматривает возможность расторжения контракта с главой местной администрации на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Но здесь, однако, представляется необходимым всё-таки добавить в данную статью положение о том, что в данном случае расторжение контракта возможно только с главой местной администрации муниципального района (городского округа), внутригородской территории города федерального значения, поскольку именно органы местного самоуправления данных муниципальных образований могут осуществлять отдельные государственные полномочия, а, например, расторгать контракт с главой местной администрации сельского поселения по этому основанию невозможно, поскольку органы местного самоуправления данного муниципального образования не наделены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131 правом осуществлять передаваемые им отдельные государственные полномочия.

Проблемным вопросом является также законодательно закрепленный институт ответственности главы местной администрации перед государством. В частности п.1 ч.1 ст. 74 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 предусматривает, что «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы местной администрации в случае

издания им нормативного правового акта, противоречащего вышестоящим нормативным актам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда» [2].

По мнению К. Б. Мусаева, данный вид конституционно-правовой ответственности не действенен, и практическое применение теоретической конструкцией, закрепленной ст.74 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 затруднено [4;с.153].

А. А. Сергеев в этой части отмечает, что «можно ежедневно издавать незаконные акты и в случае своевременного исполнения судебных решений не бояться ответственности в виде прекращения полномочий. Можно, исполнив судебное решение об отмене незаконного акта, в тот же день издать новый акт с другим названием и спокойно ждать несколько месяцев нового судебного решения» [5;с.58].

Действительно, фактически закон не наказывает главу местной администрации за издание незаконных правовых актов при условии, что данные противоречия будут устранены в установленный срок. Тогда, может быть, и не нужно устанавливать это в качестве основания отрешения от должности главы местной администрации? После издания незаконного правового акта суд просто его отменяет, и на этом всё заканчивается. По этому поводу А. А. Далабаев пишет, что «в соответствии с процессуальным законодательством РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного акта, как следствие этого, его отмена органом (должностным лицом) не требуется» [3]. Он предлагает вообще исключить из основания привлечения к ответственности главы местной администрации такой обязательный элемент, как неисполнение решения суда, которым муниципальный акт указанных органов и должностных лиц был признан незаконным.

Хотя следует заметить, что систематическое издание таких актов свидетельствует о невладении главой местной администрации ситуацией на территории соответствующего муниципального образовании и незнании законодательной основы своей деятельности. Возникает вопрос, может ли в таком случае это лицо занимать данную должность, с незамедлительным ответом: «нет, не может». Но признавать в качестве основания отрешения от должности должностного лица издание незаконного правового акта является, по меньшей мере, революционной новеллой в российском законодательстве, ибо возникнет возможность отрешения от должности всех должностных лиц, включая Президента РФ, так как его акты также могут быть признаны не соответствующими Конституции РФ.

Кроме двух вышеописанных проблем закрепления статуса главы местной администрации, разумеется, существуют и еще. Например, проблема разграничения правовых актов местной администрации и главы местной администрации, проблема введения новых оснований прекращения его деятельности и другие.

Таким образом, следует признать, что правовой статус главы местной администрации достаточно полно урегулирован в действующем законодательстве, однако необходимо обратить внимание на проблемы, выделяемые различными учеными, и рассмотреть выработанные ими рекомендации в целях устранения выявленных противоречий и недоработок в законодательстве.

Литература:

1.         Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.

2.         Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

3.         Дабалаев А. А. Конституционная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис...канд. юр. наук. М., 2006. — URL: http://www.dslib.net (дата обращения — 10.01.2015).

4.         Мусаев К. Б. Правовой статус главы местной администрации // Актуальные проблемы российского права — 2009 — № 2 — С.151–157.

5.         Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Правоведение — 2003 — № 3 — С.55–65.

6.         Федоренко С. В. О правовом статусе главы местной администрации муниципального образования // Вестник Оренбургского государственного университета — 2005. -№ 3. — С. 205–211.