Контрольные полномочия высшего должностного лица в субъекте Российской Федерации



Работа посвящена исследованию одного из проблемных вопросов контроля в субъектах РФ со стороны высшего должностного лица — это правового регулирование данного контроля. Актуальностью проблемы, как в практическом, так и теоретическом плане является статус высшего должностного лица субъекта РФ, который достаточно сложен и требует комплексного анализа нормативных правовых актов всех уровней. Поскольку институт высшего должностного лица субъекта РФ занимает центральное место в организации государственной власти, в системе региональных органов в субъектах РФ, он оказывает также активное влияние на выполнение задач общефедерального значения. В связи с этим определение роли высшего должностного лица региона в осуществлении контроля, а также правовая регламентация контрольных полномочий данного лица в целом, является важным условием характеристики его конституционно-правового статуса и места в системе исполнительной власти РФ, роли в решении государственных задач на уровне субъекта. При этом на основе анализа правового опыта различных субъектов РФ по регулированию контрольных полномочий наблюдается разность подходов субъектов РФ в этом вопросе. В работе рассматриваются формы правового регулирования, сложившиеся в субъектах РФ. По мнению автора, функция контроля имманентно присуща деятельности региональным органам исполнительной власти, в ряде субъектов РФ — парламенту, соответственно она должна найти отражение в их конституционной (уставной) характеристике. В большинстве субъектов РФ правовое регулирование контрольной функции органов государственной власти осуществляется на уровне их соответствующих регламентов.

Ключевые слова: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, Губернатор Тюменской области, органы исполнительной власти, контрольные полномочия.

Необходимо отметить, что, несмотря на существенные изменения в правовом статусе высшего должностного лица субъекта РФ, еще остается немало нерешенных и дискуссионных вопросов. В частности, в научном сообществе одним из спорных вопросов остается — позиция законодателя по введению двойной должности «высшее должностное лицо в субъекте Российской Федерации» и «высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации», соответственно согласно Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1] (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) высшее должностное лицо в субъекте Российской Федерации одновременно может и должно быть. Отсюда вытекает второй вопрос конкретного определения характера исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, т. е. является он единоначальным либо коллегиальным.

Думается, что законодателем более логично данную должность назвать исключительно «руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ», в то время как субъекты, самостоятельно принимали бы решение по установлению отдельной должности высшего должностного лица и называли эту должность по своему усмотрению (ч. 6 ст. 18).

При этом, если проанализировать структуру Федерального закона № 184-ФЗ, то наблюдается следующая юридико-техническая особенность нормативного правового акта — в соответствии с абзацем 2 статьи 2 закона законодатель предоставляет регионам ПРАВО вводить должность «высшего должностного лица субъекта РФ», отсылочной нормой к конституциям (уставам) субъектов РФ, при этом подробно регламентирует статус данного лица, уделяя особое внимание порядку наделения его полномочиями и его ответственность, ОБЯЗЫВАЯ тем самым вводить субъекты должность высшего должностного лица и без какого-либо самостоятельного решения со стороны субъектов РФ. То есть, несмотря на очевидную диспозитивность нормы, в реальности сложно представить себе, что какой-либо субъект РФ не учредит такую должность. При этом никакого значения не имеет, кем формально является высшее должностное лицо в отдельно взятом субъекте РФ: отделенным высшим должностным лицом либо совмещающим в одном лице должности высшего должностного лица и главы высшего исполнительного органа. Хотя, если исходить из буквального толкования абзаца 2 статьи 2 Федерального закона № 184-ФЗ, можно было бы предположить, что это совершенно самостоятельное должностное лицо, которое к высшему коллегиальному органу исполнительной власти не имеет никакого отношения. При этом, далее в нормах Федерального закона № 184-ФЗ законодателем устанавливаются особые правила именно для высшего должностного лица, которое является руководителем высшего исполнительного органа (используя данные термины как тождественные).

Анализ научной литературы по проблемам рассматриваемой тематики, позволяет сделать вывод, что и мнения исследователей разделились на две позиции. Первая позиция обосновывает эти два понятия как тождественные, поскольку по Федеральному закону № 184-ФЗ «высшее должностное лицо субъекта иначе как во взаимосвязи с должностью руководителя высшего исполнительного органа региона нигде не фигурирует» [2, с. 62 –65].

Но есть и другое, прямо противоположное мнение: «термины «высшее должностное лицо» и «руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» не рассматриваются как тождественные ни по содержанию, ни, соответственно, по объему» [3, с. 4–9]. Иначе говоря, одни и те же нормы одного и того закона могут быть истолкованы совершенно по-разному. Тем не менее, в большинстве случаев в литературе высшее должностное лицо определяется как самостоятельный орган [4, с. 43–49], отделенный от коллегиального исполнительного органа. При этом обязательно указывается его особое место, особый двойственный (двоякий) статус [5, с. 30–35]. Такая характеристика основывается на Федеральном законе № 184-ФЗ, который, устанавливая общие принципы организации государственной власти субъектов РФ, определил, по существу, лишь два вида органа власти субъекта: законодательный и исполнительный (исполнительные).

На наш взгляд, должность «высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), не означает организационного соединения этих органов, отнесение их к единой государственно-правовой системе [6, с. 82–90].

Используя указанное словосочетание, законодатель предоставил субъекту РФ право самостоятельно определять положение высшего должностного лица в системе органов субъекта РФ. В частности, высшее должностное лицо может: а) являться обособленным органом государственной власти, не входящим ни в одну из ветвей власти субъекта РФ (аналогично должности Президента РФ) (такая модель действует, например, в Калининградской области); б) замещать одновременно должности высшего должностного лица субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (такая модель действует, например, в Тюменской области и др.).

Не менее дискуссионным вопросом является вопрос о контрольных полномочиях высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Одним из важных аспектов общей проблемы контроля является его должное правовое регулирование, анализ правового опыта различных субъектов РФ по регулированию контрольных полномочий высшего должностного лица позволяет сделать вывод о различии подходов субъектов РФ в этом вопросе.

На наш взгляд, двоякость термина «высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» сказалось и на правовой регламентации в региональном законодательстве контрольных полномочиях данного лица. В соответствии с законодательством высшее должностное лицо субъекта обладает собственной компетенцией и реализует ее независимо от других органов государственной власти. Тем не менее, по нашему мнению, его функции и полномочия не выходят за рамки компетенции исполнительной власти, поскольку он наделен ими во взаимосвязи с должностью руководителя высшего органа исполнительной власти региона. Это говорит о том, что высшее должностное лицо не опосредованно, а непосредственно входит в систему органов исполнительной власти, юридически и фактически являясь главой всей исполнительной ветви власти субъекта Российской Федерации.

Система контроля в органах регионального управления включает следующие элементы: объекты, субъекты и виды контрольной деятельности; методы и алгоритм реализации контрольной деятельности.

Все контрольные полномочия субъекта РФ могут быть подразделены на два уровня:

– собственные функции субъектов РФ;

– делегированные функции, т. е. федеральные функции, осуществление которых передано субъектам РФ в соответствии с федеральным законом.

Собственными полномочиями субъектов РФ являются полномочия по предметам исключительного ведения субъектов РФ и полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными субъектами самостоятельно за счет средств регионального бюджета. Предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации сформулированы в статье 73 Конституции РФ по остаточному принципу: все, что не отнесено к предметам исключительного ведения РФ (статья 71) и совместного ведения РФ и ее субъектов (статья 72), является сферой исключительной компетенции субъектов. Поскольку статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации содержат крайне обширные перечни предметов ведения, сфера исключительного ведения субъектов Российской Федерации фактически отсутствует. В результате перечень собственных региональных полномочий ограничен полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными субъектами самостоятельно за счет средств регионального бюджета. Перечень таких полномочий закреплен в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ и содержит 95 полномочий, из которых 10 являются контрольными.

Исследование норм основных законов (конституций, уставов) субъектов Российской Федерации выявило неоднородность, разобщенность и разнонаправленность закрепляемых ими вопросов в качестве собственных предметов ведения, а также отсутствие единообразной практики по их численному составу.

Установлено, что некоторые субъекты РФ (например, Тюменская, Воронежская, Калининградская, Омская, Саратовская области; Ханты-Мансийский автономный округ — Югра и др.) в конституциях (уставах) отразили лишь основные предметы ведения и полномочия, связанные, в частности, с принятием и изменением конституции (устава), административно-территориальным устройством, системой органов власти, бюджетом и налогами, государственной службой и некоторыми другими вопросами. Отдельные субъекты Российской Федерации, например Липецкая и Тамбовская области, ограничились переданными ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ для реализации областным органам государственной власти полномочиями, находящимися в совместном ведении.

Для более объективного раскрытия вопроса о контрольных полномочиях высшего должностного лица субъекта РФ рассмотрим данные полномочия на примере Тюменской области.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ статями 2 и 17 Федерального закона № 184-ФЗ, статьями 37 и 38 Устава Тюменской области от 30.06.1995 № 6 [7] (далее — Устав) Губернатор Тюменской области (далее — Губернатор) является высшим должностным лицом Тюменской области и возглавляет постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти области — Правительство Тюменской области.

Анализ законодательства и научной литературы по вопросам контрольных полномочий, осуществляемых высшим должностным лицом в субъектах РФ позволяет сделать вывод, что, во-первых, Губернатор, как высший орган области, в соответствии с законодательством РФ наделен контрольными полномочиями в сфере реализации исполнительной власти. Их осуществление связывается с решением важнейших вопросов формирования исполнительных органов государственной власти области. Это определение структуры таких органов (п. 29 ч 1 ст. 38 Устава), а также назначение и освобождает членов Правительства области, должностных лиц Правительства области, руководителей и иных должностных лиц органов исполнительной власти области, определяет должностных лиц, уполномоченных на назначение и увольнение руководителей государственных унитарных предприятий и государственных учреждений Тюменской области, и условия назначения указанных руководителей (п. 19 ч 1 ст. 38 Устава), освобождение от занимаемой должности лиц, являющихся заместителями Губернатора и возглавляющих государственные органы, образованные министерствами, ведомствами, комитетами Правительства Российской Федерации, если это предусмотрено федеральным законодательством (п. 20 ч 1 ст. 38 Устава).

Губернатор осуществляет контроль за соответствием законам и своим указам правовых актов Правительства и других органов исполнительной власти. При этом необходимо акцентировать на то, что в процессе регионального законотворчества уделяется значительное внимание роли высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Проведенный анализ среди регионов России в рамках аналитического доклада Минэкономразвития России «Региональный контроль в РФ» позволил определить, что фактически более 75 % законов, принимаемых на уровне субъекта РФ, преподнесены с законодательной инициативой высшего должностного лица субъекта РФ.

В ряде субъектов РФ в случае, когда руководитель региона одновременно является и главой исполнительной власти субъекта, то фактически законодательной инициативой наделяется только высшее должностное лицо субъекта РФ. Так, например, согласно п. 6 ч. 1 ст. 38 Устава Тюменской области Губернатор (одновременно выполняющий две функции по руководству регионом и председательствование исполнительным органом власти Тюменской области) обладает правом законодательной инициативы в областной Думе и в представительных (законодательных) органах государственной власти автономных округов и внесением проектов законодательных актов, которые рассматриваются в первоочередном порядке.

При этом, согласно статье 36 Устава Курской области [8] право законодательной инициативы принадлежит депутатам Курской областной Думы, Губернатору Курской области, представительным органам местного самоуправления (аналогичным образом закреплена законодательная инициатива статьей 62 Устава Орловской области [9]).

Существует также и другая практика, когда в одном регионе одновременно обладают законодательной инициативой и глава региона, и исполнительная власть субъекта РФ (например, согласно Уставу Красноярского края [10], разделяя полномочия губернатора и председателя краевого правительства, фактически разграничивает их право законодательной инициативы).

Проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации по вопросу практического и теоретического закрепления «законодательной инициативы» в регионе, подтверждает тот факт, что до сегодняшнего дня так и не определен статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в процессе законотворчества. На законодательном уровне при определении права законодательной инициативы, наблюдается двойной формат, где наряду с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации таким правом в отдельных регионах наделяется и глава исполнительной власти региона либо так называемый «кабинет министров» отдельно, что в очередной раз свидетельствует об актуальности пробела в нормах Федерального закона № 184-ФЗ по вопросу конкретного определения характера исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, т. е. является он единоначальным либо коллегиальным.

Во-вторых, в Тюменской области контрольные функции и полномочия общего характера высший исполнительный орган государственной власти Тюменской области осуществляет через так называемый в литературе «кабинет министров» — органы исполнительной власти общей компетенции. Как высшее звено системы исполнительной власти в области, оно в пределах своей компетенции организует исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента и осуществляет систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти Тюменской области, принимает меры по устранению нарушений законодательства. В числе общих полномочий Правительства — обеспечение единства системы исполнительной власти, направление и контроль деятельности ее органов. В качестве одного из частных проявлений его контрольных полномочий можно назвать государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.

В соответствии с постановлением Губернатора Тюменской области от 07.02.2013 № 17 (в (ред. от 11.09.2018) «О распределении обязанностей между должностными лицами, деятельностью которых непосредственно руководит Губернатор Тюменской области» [11] контрольные полномочия Губернатора распределены между его заместителями по направлениям деятельности. Согласно данному нормативному правовому акту заместитель координирует и контролирует деятельность органа исполнительной власти осуществляющего непосредственные функции регионального контроля по направлениям деятельности, в соответствии с постановлением Правительства Тюменской области от 26.10.2011 № 391-п «Об определении исполнительных органов государственной власти Тюменской области, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора)» [12] предусмотрено 19 контрольных органов исполнительной власти (соответственно 19 направлений контроля). Как показывает анализ нормативной правовой базы различных субъектов РФ число контрольных органов колеблется от 6 до 40 (например, в Пензенской области — 32 [13, с. 52], Ханты-Мансийском округе (Югре) — 14 [14], Курганской области — 12 [15]). Многообразие моделей организации системы контрольных органов субъектов РФ как нельзя ярче проявляется в их наименованиях: министерства, департаменты, управления, комитеты, инспекции, комиссии, государственные службы и пр. Необходимо отметить, что и здесь у субъектов РФ наблюдается неодинаковый подход в решении данного вопроса. Например, в соответствии с постановлением Губернатора Хабаровского края от 19.12.2015 № 147 в Хабаровском крае главное контрольное управление Губернатора и Правительства Хабаровского края» реализует контрольные полномочия Губернатора края, Правительства края. При этом, как продемонстрировано выше, в субъектах предусмотрены различные контролирующие органы исполнительной власти.

Губернатор осуществляет контроль за деятельностью вышеуказанных органов путем заслушивания докладов о проведенной работе, различных заседаний «парламентского часа с Губернатором». Данная мера направлена на повышение эффективности и подотчетности основных сфер деятельности региона, а также является методом осуществления системы «сдержек и противовеса» между органами власти субъекта Российской Федерации.

Интересно отметить тенденцию создания при высших должностных лицах субъектов РФ специальных общественных советов, реализующих общественно-контрольную и консультативно-совещательную функции в различных сферах жизнедеятельности (например, Общественный совет по реализации Стратегии социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры до 2020 года и на период до 2030 года при Губернаторе Ханты-Мансийского автономного округа — Югры [16]). Учитывая отсутствие на федеральном уровне правовых норм, закрепляющих единый объем полномочий общественных советов при высших должностных лицах субъекта РФ, представляется вполне предсказуемым наделение общественных советов в отдельных субъектах РФ различным объемом полномочий, в том числе в сфере общественного контроля.

Следует констатировать, что институт контроля осуществляемого высшим должностным лицом субъекта РФ не является статичным элементом механизма осуществления государственной власти в субъектах РФ, он постоянно развивается, обретая новые формы. С позиции оценки правового регулирования контроля следует признать: во-первых, различный уровень правового регулирования в субъектах РФ; во-вторых, дублирование норм о процедурах осуществления контроля; в-третьих, «узость» тематики законов о контроле в отдельных субъектах РФ.

Таким образом, анализ проблемных вопросов правовых основ контрольных полномочий высшего должностного лица в субъектах РФ свидетельствует о необходимости перехода на качественно новый уровень, в связи с чем для оптимизации контрольных полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации необходимо:

– установить на федеральном уровне более детальный порядок взаимодействия органов власти субъекта РФ;

– разграничить должность «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» и «руководитель исполнительного органа субъекта Российской Федерации». Распределение полномочий на две вышеуказанные должности станет серьезным прорывом к эффективному экономическому и политическому развитию регионов. Данные действия практически решат вопрос о порядке замещения данных должностей;

– при разграничении полномочий между высшим должностным лицом субъекта РФ и руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ фактически решится вопрос о наделении двух вышеуказанных должностных лиц законодательной инициативой по отдельности с наделением установленных федеральным и региональным законодательством норм.

Литература:

1. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. № 206. 19.10.1999.
2. Демидов М. В. Исполнительная власть субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой аспект ее статуса // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 1. С. 62–65.
3. Ангрыкова Г. М. Становление института высшего должностного лица субъекта российской федерации // Ангрыкова Г. М., Дзидзоев Р. М. Краснодар. 2016. С. 4–9.
4. Тухватуллин Т. А. Предметы ведения субъектов Российской Федерации: проблемы идентификации и правового регулирования (конституционно-правовое исследование) // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 1. С. 43–49.
5. Степанова А. А. Заметки о высшем должностном лице субъекта Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 7. С. 30–35.
6. Лебедев В. А. Система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: становление и развитие // Lex russica. 2016. № 3. С. 82–90.
7. Устав Тюменской области от 30.06.1995 № 6 // Тюменская правда. № 146. 04.08.1995.
8. Закон Курской области от 02.10.2001 № 67-ЗКО «Устав Курской области» // Курская правда. № 161. 05.10.2001.
9. Устав (Основной Закон) Орловской области от 26.02.1996 № 7-ОЗ // Орловская правда. № 43. 02.03.1996.
10. Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5–1777 // Краевой вестник. № 1 (спецвыпуск), 11.06.2008.
11. Официальный портал органов государственной власти Тюменской области http://www.admtyume№.ru, 20.09.2018.
12. Постановление Правительства Тюменской области от 26.10.2011 № 391-п «Об определении исполнительных органов государственной власти Тюменской области, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора)» // Тюменская область сегодня. № 219. 25.11.2011.
13. Постановление Правительства Пензенской обл. от 09.09.2016 № 469-пП «Об утверждении Перечня видов регионального государственного контроля (надзора) и исполнительных органов государственной власти Пензенской области, уполномоченных на их осуществление» // Пензенские губернские ведомости. 14.09.2016. № 57. с. 52.
14. Постановление Правительства ХМАО — Югры от 17.10.2017 № 405-п «О порядке ведения перечня видов регионального государственного контроля (надзора) и исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, уполномоченных на их осуществление, и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры» // Новости Югры», № 143, 19.12.2017.
15. Постановление Правительства Курганской области от 14.11.2017 № 404 «Об утверждении Порядка ведения перечня видов регионального государственного контроля (надзора) и органов исполнительной власти Курганской области, уполномоченных на их осуществление» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 20.11.2017.
16. Распоряжение Правительства ХМАО — Югры от 22.03.2013 № 101-рп «О Стратегии социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры до 2030 года» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа-Югры. 31.03.2013. № 3 (часть II), ст. 304.