Автор настоящей статьи, опираясь на анализ практики функционирования Федерального Собрания Российской Федерации и региональных парламентов, обращает внимание на то, что в результате демократизации деятельности представительных органов власти в условиях реализации Конституции РФ 1993 года существенно изменилась юридическая природа избираемых на основе свободных выборов парламентских учреждений.
По мнению автора, во-первых, современный парламент в соответствии со своим действующим статусом обеспечивает реализацию возможностей не только государственной власти, но и других форм публичной власти: прямой публичной власти, общественной публичной власти и муниципальной публичной власти, то есть является органом публичной власти в широком смысле; во-вторых, учитывая что предметом деятельности депутатов и других управомоченных субъектов в процессе создания будущего закона в стенах парламента является проект закона, а не закон в собственном смысле этого феномена как действующий правовой акт, автор предлагает уточнить представление об его основной функции и считать, что главной функцией парламента является законопроектная деятельность, а сам парламент не только и не столько законодательный орган (законодательным органом он является только по конечной цели законопроектного процесса), сколько законопроектный орган публичной власти.
Уточнение юридической природы парламента на основе предлагаемых выводов позволяет иметь более современное и адекватное реальной политической практике представление о системе осуществления представительной публичной власти.
Ключевые слова: публичная власть, парламент, законопроектный процесс, законопроектный орган публичной власти.
Общеизвестно, что в настоящее время парламент чаще всего определяется как законодательный орган государственной власти. Так, в соответствии со статьёй 94 Конституции РФ «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации». С учётом того, что понятия «Российская Федерация» и понятие «Российское государство» идентичны, это означает, что парламент есть орган государства или орган государственной власти. По крайней мере, с полной уверенностью можно утверждать, что понятие «орган Российской Федерации» не включает в себя такие понятия как «орган общественного объединения», являющийся инструментом осуществления общественной публичной власти, или «орган местного самоуправления», являющийся инструментом осуществления муниципальной власти.
Понимание парламента как законодательного органа государственной власти закреплено также во всех Основных Законах региональных субъектов РФ. Например, в пункте 2 статьи 29 Устава Свердловской области сказано, что «Законодательное Собрание Свердловской области является высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Свердловской области» [1].
В научной и учебной литературе парламент также осмысливается как законодательный орган государственной власти. Например, С. М. Шахрай и А. А. Клишас в учебнике «Конституционное право Российской Федерации», определяя своё понимание парламента по Конституции РФ 1993 года, указывают, что «Изменился конституционный статус законодательного и представительного органа государственной власти» [2, с. 478].
Будучи полностью согласны с вышеуказанными авторами, которые акцентируют внимание на демократической трансформации статуса парламента, считаем важным обратить внимание на то, что анализ действующего российского законодательства, регламентирующего порядок разработки и принятия законов, убеждает в том, что начавшийся после принятия Основного Закона 1993 года процесс углубления демократии и расширения публичности представительных органов государственной власти принял такие масштабы и достиг таких размеров, что это существенно меняет устоявшиеся представления об юридической природе современного парламента.
На наш взгляд, современный парламент имеет сложную комбинированную юридическую природу, которая во многих случаях не совпадает с представлениями, которые имеются в некоторых законодательных актах и в ряде учебных материалов, в которых содержатся дефинитивные формулы этого представительного органа публичной власти, и в которых парламент рассматривается только как законодательный орган и только как орган государственной власти. В реальной же политической действительности в настоящее время в полном соответствии с Конституцией РФ и действующей правовой системой парламент превратился в орган публичной власти в самом широком смысле категории «публичная власть», когда это понятие включает в себя все установленные Основным Законом формы публичной власти, то есть он является не только органом государственной власти, а обеспечивает осуществление нескольких форм публичной власти и, прежде всего прямой публичной власти, как это будет показано более подробно чуть ниже. Причём будучи органом публичной власти в универсальном, широком смысле, парламент в качестве основной функции и по наибольшему объёму своей деятельности является законопроектным органом, а не законодательным органом, поскольку предметом деятельности депутатов и других управомоченных лиц в процессе создания будущего закона в стенах парламента является проект закона, а не закон. Следовательно, уже в порядке первого приближения к современному осмыслению юридической природы парламента можно сказать, что парламент в условиях демократической российской политической действительности является законопроектным органом публичной власти.
В защиту тезиса, согласно которому парламент по своей юридической природе является законопроектным органом публичной власти, можно привести следующие доводы.
Во-первых, по своему генезису, то есть источнику происхождения парламент, прежде всего, есть орган прямой публичной власти, так как он создаётся (образуется, формируется) в установленном законом порядке непосредственно народом в лице избирательного корпуса. Другими словами, изначально парламент является органом народовластия, то есть органом публичной власти в самом широком смысле понятия «публичная власть», поскольку «народовластие» и «публичная власть» в реальной общественно-политической действительности являются равнозначными политическими категориями [3, с. 333]. Обращая внимание на изначальную юридическую природу парламента как органа прямой публичной власти, важно подчеркнуть, что это не означает отрицания его статуса как органа государственной власти, однако органом государственной власти (которая тоже является одной из форм публичной власти) парламент становится уже после того, как он сформирован в установленном порядке в силу того, что Основной Закон наделяет его особыми полномочиями по осуществлению функций государства.
Во-вторых, для понимания юридической природы современного парламента необходимо констатировать, что по основному содержанию своей деятельности парламент является не столько законодательным, сколько законопроектным органом, так как наибольший объём его работы составляет деятельность с проектами законов, поскольку в стенах парламента законотворческий процесс не завершается, а заканчивается он только после вступления законопроекта в юридическую силу. В связи с этим критически значимо помнить, что в классической теории права общепринятым является мнение, согласно которому вступление закона в силу — это момент, с которого закон начинает действовать, то есть применяться на практике. Именно этот «момент» имеет ключевое значение для понимания юридической природы закона, так как до этого акта разрабатываемый в парламенте в качестве будущего закона правовой документ, то есть законопроект не является законом в собственном смысле этого слова. С позиции юридической чистоты правильней было бы говорить о вступлении в юридическую силу не закона, а законопроекта, который становится законом только после вступления в силу в соответствии с установленными процедурами. Момент вступления законопроекта в юридическую силу является особо значимым для законотворческого процесса, поскольку только после этого закон обладает таким свойством как «облигаторность закона», то есть является безусловно обязательным для незамедлительного исполнения [4].
В-третьих, современный парламент является универсальным органом публичной власти по кругу субъектов, участвующих в законосозидательной деятельности c правом решающего голоса.
Возникшие после принятия Конституции России 1993 года новые прогрессивные тенденции в законотворческой практике, когда в процесс разработки и принятия законов вовлечены и активно участвуют в нём не только органы государственной власти, но и органы других форм публичной власти, в частности, органы муниципальной власти (представительные органы местного самоуправления) или органы общественной публичной власти (органы политических партий и т. д.) привели к расширению круга субъектов законопроектной деятельности, что позволило поднять на качественно новый уровень роль парламента, как выразителя интересов и воли всего российского многонационального народа, всех граждан. Так, на региональном уровне в качестве субъектов законотворческого процесса могут выступать органы муниципальной власти и общественные формирования населения, если они узаконены в статусе субъектов права законодательной инициативы. Например, в Государственном Совете Республики Коми право законодательной инициативы принадлежит не только депутатам и органам государственной власти, но и представительным органам муниципальных образований и межрегиональному общественному движению «Коми войтыр»; в Думе Ханты-Мансийского автономного округа правом законодательной инициативы кроме органов государственной власти обладают органы местного самоуправления муниципальных образований, Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера, группа граждан постоянно проживающих на территории округа и обладающих избирательным правом численностью не менее двадцати тысяч человек.
В-четвёртых, парламент объективирован в общественно-политической практике как орган именно публичной власти в силу своей глубоко демократической сущности, которая проявляется через открытый и публичный характер его деятельности. Особенно отчётливо и рельефно проявляется это в сфере осуществления законотворческой деятельности, так как в соответствии с российским законодательством законотворческий процесс в Российской Федерации осуществляется либо самим народом в лице избирательного корпуса, когда закон принимается путём проведения референдума, либо представителями народа в выборных органах государственной власти, то есть депутатами или избираемыми прямыми выборами государственными должностными лицами — Президентом РФ, выборными главами региональных субъектов Российской Федерации, которые действуют на основе мандатов полученных от народа.
После вступления в силу Конституции 1993 года особенно мощное развитие получила такая форма демократизации работы парламента как деятельность консультативных участников законотворческого процесса, то есть таких организаций и лиц, которые обладают рядом рекомендательных прав, позволяющих им участвовать в обсуждении законопроектов, но без права принимать юридически значимые решения в процессе создания содержания будущего закона. Например, во исполнение федерального закона от 25 декабря 2008 года (№ 283-ФЗ) палаты Федерального Собрания РФ внесли изменения в свои Регламенты, в результате которых Общественная палата Российской Федерации стала активным участником федеральной законопроектной деятельности, так как внесённые изменения позволили членам Общественной палаты, уполномоченных Советом Общественной палаты, участвовать в обсуждении законопроектов на стадии пленарного рассмотрения проектов законов, а в предусмотренных регламентами случаях и в обсуждении принятых законов. Консультативными участниками федерального парламентского законотворческого процесса являются также научные учреждения, институты, общественные организации, государственные органы и иные структуры присутствующие в законопроектном процессе с правом совещательного голоса и осуществляющие экспертные и консультативные функции: Аппарат Государственной Думы ФС РФ, Аппарат Совета Федерации ФС РФ, специализированные научно-исследовательские институты и экспертные учреждения, приглашённые лица и организации, собрания граждан при всенародном обсуждении законопроекта и другие.
Закон не содержит прямых ограничений для определения состава участников законотворческого процесса с правом совещательного голоса.
Участие в законотворческом процессе не только органов государственной власти, но и институтов гражданского общества и самих избирателей, означает, что этот процесс не ограничен только сферой государственно-властных отношений, а имеет государственно-общественный и публично — властный характер.
Отмечая демократическую сущность парламента как органа публичной власти уместно вспомнить, что одним из самых первых в русскоязычной литературе определений понятия «публичная власть», указывающих на демократическую сущность этой разновидности социальной власти, является дефиниция принадлежащая философу Халипову В. Ф., который считает, что «Публичная власть — власть которая открыта народу и его суждениям, по характеру общественная, не частная, вовлекающая широкие круги населения в управление» [5, С. 134].
Создание законов в условиях открытости и гласности с привлечением к участию в законотворческом процессе широкого круга субъектов социальной жизни позволяет в правовых формах находить баланс между эволюционными и революционными моделями развития общественных процессов, использовать накопленный положительный и отрицательный опыт, расширять границы достигнутых результатов, стремиться к освоению неизведанного, преодолевать инертность и косность, находиться в непрерывном поиске.
В-пятых, современный российский парламент является также органом публичной власти по своим целям и главным задачам деятельности, которые совпадают с целями и задачами поступательного развития российского общества в целом [6].
Совпадение целей и задач парламента и закономерностей общественного развития обеспечивается реализацией принципов законотворчества. Такими специальными принципами законотворческого процесса являются общие обязательные правила разработки и принятия законопроекта, которые выполняют роль обобщённых требований для функционирования данного института, обеспечивают функциональную взаимосвязь с национальной правовой системой и взаимодействие с основными закономерностями развития общества. Они отражают системные закономерности и особенности общественно-политического и экономического строя страны, обусловлены содержанием внутренней и внешней политики государства.
На основе анализа действующего законодательства и обобщения практики его реализации можно выделить следующие доминирующие принципы законотворческого процесса:
а) вид закона должен соответствовать его правовому назначению;
б) обязательное соблюдение всех установленных правом процедур соответствующего вида законотворческого процесса;
в) адекватное отражение социальной, экономической и политической ситуации;
г) правовая и экономическая обоснованность законопроектов;
д) предварительное публичное обсуждение законопроекта;
е) профессиональное использование законодательной техники;
ж) современный уровень применения общенаучной и юридической терминологии;
з) внутренняя и внешняя непротиворечивость законопроекта;
и) экспертное апробирование законопроекта;
к) безусловное соблюдение законов формальной логики;
л) научное прогнозирование эффекта реализации закона.
Повседневная и многогранная деятельность парламента как органа публичной власти по осуществлению задач и целей социального развития страны является важнейшей формой конструктивного сотрудничества всех прогрессивных сил в интересах процветания российского народа и российского государства.
Таким образом, можно заключить, что комплексный анализ действующего законодательства, определяющего статус современного российского парламента, позволяет утверждать, что по содержанию своей основной деятельности — разработка проектов законов и их принятие — этот орган народовластия является законопроектным органом. По порядку формирования, кругу субъектов и участников законотворческого процесса и глубоко демократическому и открытому характеру функционирования, а также по своим основным целям и задачам он является органом публичной власти.
Представление о современном российском парламенте как законопроектном органе публичной власти, а не только как органе государственной власти, является наиболее адекватным реальной политической действительности вариантом понимания и объяснения юридической природы этого представительного органа народовластия; оно более точно и более глубоко раскрывает его подлинно демократическую сущность.
Литература:
- Устав Свердловской области // https://docs.cntd.ru/document/895280236 (дата обращения 29.01.2023).
- С. М. Шахрай, А. А. Клишас Конституционное право Российской Федерации. М., 2011. С.478.
- С. А. Авакьян Конституционное право России: Учебный курс: В 2 Т. Том 1- М: Юристъ,2005. С. 333.
- Халипов В. Ф. Власть. Основы кратологии. М.: Луч.1995. С.134.
- Гранкин И. В. Парламент России. М., 2001.
