В статье рассматриваются проблемы правового регулирования института удаления главы муниципального образования в отставку, в связи с этим автором было предложено внести изменения в законодательство Российской Федерации с целью устранения неопределенностей, приводящих к указанным проблемам.
Ключевые слова: муниципальное образование, местное самоуправление, местная администрация, полномочие главы, высшее должностное лицо, представительный орган, юридическая ответственность, удаления главы муниципального образования.
Впервые термин «Глава муниципального образования» был введен Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 154-ФЗ). До этого в юридической литературе применялись термины «глава местной администрации» и «глава местного самоуправления», следует отметить, что указанные термины нередко рассматривались как синонимы.
Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона № 154-ФЗ, Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляет, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования и собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В соответствии с частью 2 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ, главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Следует отметить, что ключевое место Главы в структуре органов местного самоуправления определяется тем, что он является высшим должностным лицом муниципального образования [1, с. 4].
Глава муниципального образования имеет ряд полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, уставами муниципальных образований, за неисполнение которых должна наступать юридическая ответственность.
Рассмотрим институт удаление главы муниципального образования в отставку. Данный институт введен Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 07.05.2009 № 90-ФЗ, в последующем под влиянием правоприменительной практики в механизм правового регулирования неоднократно вносились изменения и дополнения.
В настоящее время в части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено пять оснований удаления главы муниципального образования в отставку:
1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 Федерального закона № 131-ФЗ.
Необходимо отметить, основания удаления главы муниципального образования в отставку требуют доработки. Одно и то же основание влечет совершенно разные меры ответственности — удаление в отставку и временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти, данное противоречие необходимо устранить. Правильное установление оснований ответственности имеет существенное значение для ее реализации.
Кроме того, нецелевое расходование бюджетных средств (п. 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ) является основанием не только удаления в отставку, но и содержит состав преступления (ст. 285.1 Уголовного кодекса РФ нецелевое расходование бюджетных средств), в случае вступления в отношении главы в законную силу обвинительного приговора суда полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно.
Таким образом, происходит нарушение принципа формальной определенности нормы, требует разграничения видов и форм юридической ответственности по основаниям и порядку их применения, предполагает недопустимость их смешения и возможности наступления одновременно нескольких мер ответственности за одни и те же деяния.
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.
В этой связи, целесообразно было бы дополнить содержание анализируемой нормы указанием на то, что оценка деятельности главы муниципального образования должна проводиться как независимыми экспертами, так и с использованием форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении (местный референдум, собрание граждан, опрос граждан и др. формы, предусмотренные главой 5 Федерального закона № 131-ФЗ).
4) несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»;
5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.
Инициативой удаления главы муниципального образования в отставку обладают:
− депутаты представительного органа муниципального образования;
− высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Следует отметить, что главу муниципального образования можно удалять в отставку только за полномочия главы муниципального образования, отделяя полномочия главы муниципального образования от полномочий главы местной администрации или председателя представительного органа.
Одной из проблем, с которой в правоприменительной практике сталкиваются суды, это отделение собственных полномочий главы муниципального образования от иных полномочий, осуществляемых тем же человеком.
Е.С, Шугрина отмечает, что собственные полномочия главы муниципального образования перечислены в статье 36 Федерального закона № 131-ФЗ, могут быть в уставе муниципального образования, иных нормативных правовых актах. Суды эти нормы видят и воспроизводят в своих решениях. Но практически никогда не применяют к фактическим обстоятельствам. В результате главе муниципального образования фактически вменяют полномочия главы местной администрации [2, с. 7].
Таким образом, в настоящее время, институт удаления главы муниципального образования в отставку содержит пробелы. Так, данный институт требует разграничения видов и форм юридической ответственности по основаниям и порядку их применения, предполагает недопустимость их смешения и возможности наступления одновременно нескольких мер ответственности за одни и те же деяния.
Кроме того, целесообразно было бы дополнить содержание пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ указанием на то, что оценка деятельности главы муниципального образования должна проводиться как независимыми экспертами, так и с использованием форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении (местный референдум, собрание граждан, опрос граждан и др. формы, предусмотренные главой 5 Федерального закона № 131-ФЗ).
Представляется важным внесение изменений в статью 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, включение суда как обязательной стадии процедуры удаления главы муниципального образования в отставку. Для сравнения: отзыв выборных лиц, роспуск представительного органа, отрешение глав требует обязательное наличие судебного решения, на основании которого и принимается итоговое решение о привлечении к ответственности.
Литература:
- Остапец О. Г. Юридический анализ особенностей правового статуса главы муниципального образования в контексте российского законодательства / Вестник ВГУ. Серия: Право № 3. 2017.
- Шугрина Е. С. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Изменение баланса интересов государственной власти и местного самоуправления /под ред. Е. С. Шугриной, М., 2017. Иные аналитические материалы и экспертные заключения см на сайте Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС URL: http://131fz.ranepa.ru/ (дата обращения 19.11.2020).
- Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 35, ст. 3506
- Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета от 8 октября 2003 г. № 202
- Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 07.05.2009 № 90-ФЗ // Российская газета от 13 мая 2009 г. № 84
- Кассационное определение Мурманского областного суда от 22.07.2010 N 33–1948; Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 02.03.2016 по делу № 33а1020/2016; Решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 21.01.2016 по делу № 2А1478/2016~М-117/2016; Решение Октябрьского районного суда города Мурманска от 29.06.2010 по делу № 2–3049; Решение Дзержинского городского суда Нижегородской области от 30.10.2013 по делу № 2–3440/2013. URL: http://www.gcourts.ru/case/279012 (дата обращения 19.11.2020).
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Парламентская газета от 31 декабря 2008 г. № 90
- Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // Российская газета от 5 декабря 2012 г. № 280
- Федеральный закон от 7.05.2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» // Российская газета от 14 мая 2013 г. № 100
