Закономерности, итоги и уроки процесса правового регулирования деятельности отечественной военной школы

Главной закономерностью является усиление роли правового регулирования деятельности военно-учебных заведений России на всем протяжении их истории. Если на начальных этапах развития отечественной военной школы появившиеся в последней трети XVIII в. уставы и наставления занимали весьма незначительное место в регламентации учебно-воспитательной работы в Сухопутном шляхетном и Артиллерийском и Инженерном шляхетном кадетских корпусах, то на вторую четверть XIX в. приходится настоящий административный бум. Вслед за основными руководящими документами — Уставом [3] и Положением [1] — были разработаны положения для каждого отдельного военно-учебного заведения. Был определен правовой статус служивших по военно-учебному ведомству офицеров и гражданских педагогов, разработаны детальные правила приема воспитанников в кадетские корпуса и специальные военные училища и выпуска из них, большое внимание в духе эпохи уделялось форме и знакам различия офицеров и воспитанников. В 1838 г. появляется Свод военных постановлений [8], в котором содержалась правовая основа функционирования сложившейся к тому времени системы военно-учебных заведений. Появилось большое число актов, развивавших основные положения перечисленных выше ключевых документов. Содержание высочайше утвержденных уставов, положений и мнений Военного совета свидетельствует не только о стремлении регламентировать все сферы деятельности военно-учебного ведомства, но и о привилегированном положении военной школы, большом внимании к ней со стороны правительства и лично монарха. Эта тенденция ярко прослеживается в развитии нормативно-правовой базы деятельности военно-учебного ведомства Российской империи на протяжении второй половины XIX — начала XX в.

В Советской России и СССР деятельность командных курсов и возникших на их основе военных школ с самого начала стала предметом правового регулирования. Постановления РКП(б), приказы Революционного Военного Совета Республики, наркома военных и морских дел, директивы Генерального штаба, циркулярные распоряжения ГУВУЗ охватывали все стороны деятельности курсов и школ — учебную, партийную, хозяйственную и т. д.

В современной России работа военно-учебных заведений регулируется как нормативно-правовыми актами, относящимися к системе образования в целом, так и ведомственными актами — приказами министра обороны, приказами непосредственных руководителей военно-учебных заведений. При этом роль первых постоянно возрастает благодаря тесному взаимодействию между военной и гражданской школой, которое особенно заметно в последние годы.

В этой связи необходимо отметить вторую закономерность развития нормативно-правовой базы деятельности военно-учебных заведений — ее диалектически сложное, постоянно изменяющееся переплетение с правовой основой работы гражданских учебных заведений. Когда военные аспекты внутригосударственной политики превалируют, военная школа (и, соответственно, связанные с ней нормативно-правовые акты) либо развивается независимо от гражданской, либо пытается ее себе подчинить. Когда на первый план выходит гражданское образование, военная школа попадает в ее правовое поле. Так, в первой половине XIX в., когда гражданская школа переживала далеко не лучшие времена, отдельные учебные заведения сугубо мирного профиля (например, Царскосельский лицей) были включены в систему военно-учебных заведений и на них было распространено действие общих для этих заведений устава и положения. Высокий статус офицера в Советской России и СССР, престижность военного образования обусловливали относительную обособленность военной школы от гражданской; они существовали как бы параллельно. В постсоветской России, когда снизился престиж офицерской службы и военного образования, военная школа, утратив былую самостоятельность, стала как бы придатком гражданской (в том числе и в правовом отношении). Данный факт закреплен в действующем Законе РФ «Об образовании», а также в принятом в декабре 2012 г. и вступающем в силу с 1 сентября 2013 г. Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» [6].

Интересно отметить, что кадетские корпуса, некогда бывшие основой системы военного образования, в настоящее время как бы «выпали» из нее и фактически существуют в условиях правового вакуума. Так, Ю. В. Полянский, главный специалист отдела общего образования Управления Алтайского края по образованию и делам молодежи, на круглом столе, посвященном проблемам содержания кадетского образования в Алтайском крае и проходившем в Барнауле в январе 2008 г., отмечал недостаточность законодательной базы, регулирующей кадетское образование, порождающей отсутствие единых программ и проблему лицензирования кадетских школ, и предлагал внести поправки в закон «Об образовании» [5]. В проекте нового закона «Об образовании», опубликованном 1 декабря 2010 г. в «Российской газете», содержалась статья 98, посвященная особенностям реализации основных общеобразовательных программ общего образования, интегрированных с дополнительными предпрофессиональными программами [7]. В ней перечислялись образовательные учреждения, реализующие данные программы: президентское кадетское училище, суворовское военное училище, нахимовское военно-морское училище, кадетский корпус. Однако намерение включить статьи, посвященные кадетским корпусам, в текст нового закона «Об образовании в Российской Федерации», не было реализовано.

В качестве третьей закономерности можно отметить быстрый количественный рост ведомственных документов, дополняющих и развивающих отдельные положения общих уставов. Так, если Устав для военно-учебных заведений второго класса 1830 г. содержал в себе все основные требования для организации воспитательной работы в кадетских корпусах, то реализация воспитательных идей, заложенных в Положении о кадетских корпусах 1886 г. [2], потребовала принятия особой Инструкции по воспитательной части [4].

Наконец, четвертую закономерность составляет преемственность в развитии нормативно-правовой базы деятельности российских военно-учебных заведений, прослеживающаяся на всех этапах их истории. Так, в основу работы суворовских училищ в СССР был положен опыт функционирования кадетских корпусов в Российской империи, и отдельные положения Устава кадетских корпусов и Инструкции по учебно-воспитательной части были почти дословно перенесены в руководящие документы суворовских училищ.

Российская военная школа за 300 лет своего функционирования накопила значительный опыт организационно-правового развития. Можно выделить ряд итогов этого развития.

1.                  Главным итогом является создание системы нормативно-правовых актов, обеспечивающих комплексное, всеохватывающее регулирование всех сторон деятельности военной школы.

2.                  Важно отметить, что правовая база деятельности военно-учебных заведений в настоящее время преодолела свой главный недостаток — автономное развитие по отношению к правовой базе функционирования системы образования в целом — и ныне является ее структурной частью, хотя и относительно обособленной, но все же тесно взаимодействующей с другими.

3.                  Что касается организационного аспекта развития системы военного образования, то многолетний опыт функционирования различных типов военно-учебных заведений содержит разные варианты сочетания основных звеньев военного образования. В целом выделяются следующие звенья:

1)                 начальное — в рамках кадетских корпусов для малолетних и военных прогимназий в Российской империи выполняло чисто благотворительную роль, в советский период сместилось в область подготовки солдат и сержантов, а также первичного обучения допризывников.

2)                 среднее общее с элементами профессиональной подготовки (общие классы кадетских корпусов (до 1863 г.), военные гимназии и кадетские корпуса во 2-й половине XIX — начале XX вв. в Российской империи, спецшколы и суворовские военные училища в СССР, кадетские корпуса и суворовские военные училища в РФ);

3)                 среднее военно-специальное (специальные классы кадетских корпусов (до 1863 г.), военные и юнкерские училища (после 1863 г.) в Российской империи, средние военные училища в СССР) — в настоящее время, в связи с ростом требований к подготовке офицерского состава, существует применительно к подготовке сержантского состава;

4)                 высшее военно-специальное (отраслевые военные академии в Российской империи, высшие военные училища в СССР, военные институты и академии в РФ);

5)                 высшее военное (Академия Генерального штаба).

Кроме того, существовали разнообразные курсы повышения квалификации и переподготовки, срок обучения на которых составлял от нескольких недель до двух лет.

Исторически сложилось так, что каждому звену соответствовал определенный тип военно-учебных заведений. К сожалению, приходится констатировать, что недавняя военно-учебная реформа, преследующая в том числе цель укрупнения военно-учебных заведений, нарушила этот порядок. Итогом стало разрушение устоявшихся образовательных традиций отдельных заведений, отрицательно влияющее на качество подготовки офицерских кадров.

4.                  Логически вытекающим из предыдущего пункта является постепенное смещение «центра тяжести» в подготовке офицеров из средних военно-учебных заведений в высшие. Это отразилось и на составе правовой базы военного образования: если в дореволюционной России подавляющее большинство нормативно-правовых актов было посвящено деятельности кадетских корпусов и военных училищ, то в Советской России и СССР количество актов, регулирующих деятельность военно-учебных заведений высшего звена, неуклонно возрастало, а в современной России внимание законодателя приковано почти исключительно к высшим военно-учебным заведениям.

5.                  Наконец, еще одним итогом является преемственное развитие правовой базы функционирования военной школы Российской империи, Советской России, СССР и Российской Федерации, позволяющее использовать в современном образовательном пространстве испытанные временем подходы к правовому регулированию отдельных вопросов деятельности военно-учебных заведений (прежде всего учебно-воспитательных) при условии их творческой адаптации. К таковым относятся, например, правовые основы деятельности кадетских образовательных учреждений.

Рассмотрев историю правового регулирования деятельности военно-учебных заведений России, можно сформулировать следующие уроки, которые необходимо учитывать при дальнейшем совершенствовании правовой базы современного военного образования.

В качестве первого урока можно отметить то, что не следует создавать замкнутую в себе систему военного образования, совершенно обособленную от гражданской школы. Несмотря на определенную специфику подготовки офицерского состава, в основе правового регулирования системы военного образования должны лежать нормативно-правовые акты, в целом регламентирующие процесс образования в стране. Изоляция ведет к тому, что военно-учебное ведомство теряет связь с гражданскими учебными заведениями, утрачивает возможность обмениваться с ними опытом. Кроме того, затруднен переход из одной системы образования в другую, что существенно сужает возможность привлечения талантливой молодежи из гражданских вузов.

Вторым уроком является насущная необходимость кодификации образовательного законодательства. Чем больше издается ведомственных актов, детально регламентирующих вопросы подготовки будущих офицеров, тем запутаннее становится правовая база деятельности военно-учебных заведений, тем глубже разверзается пропасть между военными и гражданскими учебными заведениями. Принятие Кодекса РФ об образовании, в котором военному образованию был бы посвящен особый раздел, сняло бы данную проблему.

Наконец, третий урок заключается в том, что, несмотря на отмеченную нами выше необходимость конвергенции гражданской и военной школ, не следует вымывать из системы подготовки офицеров ее военно-воспитательный элемент, тем самым разрушая эту систему. К сожалению, в последнее время сделаны большие шаги на пути к ликвидации системы военного образования под предлогом укрупнения военных вузов. На наш взгляд, традиционную схему подготовки кадрового офицера, сложившуюся еще до революции, необходимо сохранить во что бы то ни стало. Это относится в первую очередь к командирам, которых нельзя подготовить в гражданском вузе. Они являются носителями и хранителями славных боевых традиций нашей армии, становым хребтом офицерского корпуса, поэтому их нужно готовить в течение многих лет в закрытых учебных заведениях (кадетский корпус (суворовское училище) — военный институт). Кроме того, далеко не всех специалистов можно подготовить в учебных заведениях гражданского ведомства (в процессе их обучения используются сведения, составляющие государственную тайну, либо дорогостоящая специальная техника).

В этой связи можно выделить четвертый урок: как бы ни был велик соблазн сэкономить на подготовке офицеров, нельзя это делать за счет сокращения звеньев военного образования. Исторический анализ организационно-правовых форм функционирования отечественной военной школы показывает, что одинаково важны и средние военно-учебные заведения (типа кадетских корпусов), и военные училища и институты, дающие среднее или высшее военно-специальное образование, и курсы усовершенствования, обеспечивающие необходимую дополнительную подготовку, и военные академии, в которых получают высшее военное образование наиболее способные офицеры. Укрупнение военных вузов не должно разрушить исторически сложившихся традиций подготовки командных кадров; оправдавшую себя многоуровневость военного образования необходимо сохранить.

Пятый урок заключается в том, что преподаватели будущих офицеров должны обладать особым, привилегированным правовым статусом. К подготовке командных кадров необходимо привлекать наиболее образованных и талантливых офицеров; военно-учебная служба, на которой трудно достичь высших чинов, следует сделать более привлекательной за счет ускоренного производства и ряда льгот материального характера. Вместе с тем нужно приглашать для чтения отдельных курсов заслуженных университетских профессоров.

В заключение попытаемся обосновать шестой урок. И в дореволюционной России, и в СССР в течение ряда лет существовали национальные военные школы, для которых был установлен особый порядок приема, особые учебные программы. Сибирский и Донской кадетские корпуса, казачья сотня Николаевского кавалерийского училища в Российской империи, мусульманские военные школы в СССР оправдывали свое назначение, готовя национальные командные кадры и одновременно повышая образовательный уровень казаков и окраинных народов. Разумеется, создание национальных военных училищ сегодня представляется нецелесообразным, однако на уровне начальной военной подготовки в рамках кадетских корпусов воспитание на национальных традициях вполне допустимо. В современной России проблема сохранения культурной самобытности отдельных народов стоит на повестке дня. Почему бы не использовать для этой цели казачьи либо национальные кадетские корпуса?

Литература:

1.                  Высочайше утвержденное общее положение для военно-учебных заведений второго класса // ПСЗРИ. Собр. 2-е. Т. V. Отд. 1-е. 3615.

2.                  Высочайше утвержденное Положение о кадетских корпусах // ПСЗРИ. Собр. 3-е. Т. VI. 3517.

3.                  Высочайше утвержденный Устав для военно-учебных заведений второго класса // ПСЗРИ. Собр. 2-е. Т. V. Отд. 1-е. 3598.

4.                  Инструкция по воспитательной части для кадетских корпусов. — СПб., 1886. — 133 с.

5.                  Круглый стол, посвященный проблемам содержания кадетского образования в Алтайском крае. URL: http://www.ruscadet.ru/education/conceptions/doc/ko-altay.htm (дата обращения: 22.03.2013)

6.                  Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ // СПС КонсультантПлюс

7.                  Проект Федерального закона «Об образовании» // Российская газета. 2010. 1 декабря. URL: http://www.rg.ru/2010/12/01/obrazovanie-dok.html (дата обращения: 22.03.2013)

8.                  Свод военных постановлений 1838 года. Ч. 1. Кн. 3. Образование военно-учебных заведений с их управлениями. — СПб., 1838.