Административной юстиции как правовой проблеме посвящён большой массив научных работ, велись и ведутся соответствующие дискуссии по данной теме [7]. Однако, единого выработанного подхода к определению административной юстиции до настоящего времени не выработано.
В мае 1917 г. Временное правительство России рассматривало закон об административных судах, но их формирование так и не осуществилось в связи с октябрьскими событиями. После революции 1917 г. научные дискуссии по проблемам административной юстиции постепенно утихли, несмотря на то, что говорилось об обязательном предоставлении гражданам права преследования любого государственного чиновника в судебном порядке [8].
После революции 1917 года дискуссии относительно проблем административной юстиции утихли, несмотря, однако, на то, что декларировались права предоставления гражданам прав преследования государственного чиновника в суде.
В современной науке многие ученые под понятием административная юстиция понимают форму судебного контроля за действиями органов (и должностных лиц) исполнительной власти.
Д. М. Чечот предложил своё определение «административной юстиции», под которой понимал порядок подачи, рассмотрения, разрешения в судебном порядке споров, возникающих в области административного управления между частными лицами (гражданами) или юридическими лицами — это с одной стороны, и с другой стороны — административными органами, которые специально сформированы для разрешения указанных правовых споров [14]. Данное определение даёт трактовку административной юстиции в очень широком смысле, особенно если учитывать существование разных моделей административной юстиции в зарубежных государствах, законодательство которых предусматривает рассмотрение споров из административных отношений судами и (или) другими несудебными инстанциями страны.
Салищева Н. Г. даёт понятие института административной юстиции с точки зрения возможностей ее контроля, то есть как внешнего контроля за деятельностью административных (властных) органов, их должностных лиц, по отношению к рядовым гражданам [9]. Данное определение заслуживает внимание тем, что в принципе отражает назначение института административной юстиции в общем механизме защиты прав и свобод человека.
Н. Ю. Хаманева понимает административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления. Такой институциональный подход к пониманию административной юстиции предполагает наличие (или создание) целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства [12]. Н. Ю. Хаманева понимает институт административной юрисдикции, институт правосудия по административным делам, а также непосредственно административную юстицию как таковую.
Под правосудием, осуществляемого по административным делам, указанный автор понимает деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению административно-правовых споров, и указанную деятельность нельзя совмещать с административной юстицией, представляющей административные суды, которые отделены от структур общего судопроизводства.
В науке административного права существует точка зрения, что есть необходимость отличать административную юстицию как таковую в широком, а также и в узком смыслах. В широком смысле административная юстиция являет собой деятельность, которая осуществляется на базе обращений граждан, в связи с оспариванием законности действий различных органов административного управления и их должностных лиц. В узком же смысле под административной юстицией следует понимать порядок рассмотрения судами различных жалоб частных лиц (граждан) на акты органов административного управления и их должностных лиц.
Отмечается, что в России административной юстицией является правосудие по административным делам, которое осуществляется по нормам арбитражно-процессуального и гражданско-процессуального права (т. е. гражданское судопроизводство) [2].
Существует и иная позиция касательно порядка рассмотрения административных дел, когда речь идет об институте административной юстиции.
Так, Старилов Ю. Н. полагает, что институт административной юстиции — это собственно правосудие в области административной (исполнительной) власти и в области органов местного (муниципального) управления, т. е., не что иное как административная самостоятельная ветвь правосудия. Административная юстиция ассоциируется им с наличием специально сформированных административных судов (или же квазисудебных органов), которые отделены от судов общей, т. е. гражданской и уголовной, юрисдикции, а также специальных процедур подачи и рассмотрения жалоб граждан на неправомерные административные акты и неправомерные действия (или же бездействия). Указанный автор обосновывает необходимость введения в России административного судопроизводства при создании административных судов, или же т. н. административных коллегий, сформированных при судах РФ общей юрисдикции [10].
Другой важной проблемой, так и не нашедшей решения среди ученых, но являющейся важной для выявления непосредственно самой сущности административной юстиции, является соотношение рассматриваемых понятий административная юстиция с понятиями административная юрисдикция, и понятия административно-юрисдикционного процесса.
Последние публикации по проблемам административного процесса свидетельствуют о существовании двух наиболее распространенных подходов к решению данного вопроса:
1. Административный процесс как совокупность действий, совершаемых органами исполнительной власти (и их должностными лицами) для реализации специфических, возложенных на них законом функций.
2. Административный процесс — юрисдикционно-административная деятельность органов административного управления, т. е. органов исполнительной власти и органов правосудия [1].
Но есть и иные точки зрения. К примеру, уже упоминаемый нами Старилов Ю. Н. понимает административный процесс как законом установленную судебную реакцию на всевозможные нарушения установленных нормативно-правовых рамок реализации административно-управленческой деятельности, процессуальная же форма осуществления административно-правовых норм должна обеспечивать адекватное восприятие и функционирование административно-правовых отношений.
Он же, характеризуя административный процесс как процесс уже судебный, указывает на то, что он, прежде всего, направлен на выявление материально-правовой истины по делу, то есть установление права и осуществления защиты нарушенного права посредством направления в уполномоченный суд административного иска, с указанием существа спора [11].
По мнению автора, административный процесс следует трактовать как урегулированный (регламентированный) нормами административно-процессуального законодательства порядок и форма деятельности органов исполнительной (административной) и судебной властей по реализации установленных законом административно-правовых норм, а также по разрешению индивидуальных споров (дел), которые возникли из административно-правовых отношений.
Из такого определения следует, что административно-процессуальная деятельность может осуществляться как во внесудебном, так и в судебном порядке. Но процессуально-правовая деятельность органа исполнительной власти в этом значении значительно шире, чем процессуальная деятельность органов, осуществляющих правосудия, поскольку суды разрешают только дела, имеющий спорный по сути характер, а также дела, возникающие из административных правонарушений, а органы административного управления (исполнительные органы власти), помимо указанной деятельности, осуществляют ещё и функции по реализации управленческих функций и задач. Исходя из общей характеристики рассматриваемой сущности административного процесса, следует указать на наличие тесной связи его с юрисдикционной деятельностью административных органов управления (исполнительной власти) и, конечно, правосудия. Но понятия «административный процесс» и «административно — юрисдикционный процесс» безусловно лишены тождества. Юрисдикционную функцию каждодневно, на разных уровнях власти, государственного управления, осуществляют специально сформиованные для этих задач исполнительные органы (и их должностные лица) непосредственно, что означает, что их деятельность происходит во внесудебном порядке. Указанные действия являются выражением реализации одного из главных, составных элементов (основ) административной право- и дееспособности. То есть, они осуществляют указанную административно-правовую юрисдикцию, при этом она и не представляет собой главный и определяющим всю суть содержания административно-управленческой деятельности характерным признаком, что, напротив, имеет важнейшее значение для функционирования органов судебной власти.
Безусловно, частично существует некоторое сходство, но, субъектом указанной административной юрисдикции будет орган административного управления, исполнительной власти, а административная юстиция, конечно, не компонуется воедино с административными органами, а характеризуется специфической системой сформированных специальных органов, которые осуществляют разрешение конфликтов, которые возникли между гражданином (частным то есть лицом) и органами администрации.
Юрисдикционная деятельность при осуществлении разрешения споров сама по себе определяется характером спорных правоотношений. В этой призме эти отношения можно «условно» классифицировать как административные правоотношения и правоотношения гражданские. Для первых характерно юридическое равенство сторон, для вторых — неравенством субъектов (один имеет государственно-властные полномочия, другой — нет, или же объём данных полномочий больше у одной из сторон, чем у другой стороны). При этом имеет значение не столько наличие властных полномочий, сколько то, что дело (спор) возник вследствие их правореализации. Спор, который возник в указанных правоотношениях, характерен наличием определенных особенностей: при несоответствии данных взглядов субъектов по тому или другому вопросу административно-властвующая сторона спора имеет возможность провести собственное решение, при этом используя для этих целей законно установленные государственно-властные полномочия. То есть, предмет указанного спора есть акт административно-властвующего субъекта права, который обжалован заинтересованным субъектом, а юрисдикционная деятельность в этом случае имеет своей целью проверить соответствие закону обжалуемого акта административно-властного органа.
Установленная законом юрисдикционная функция органов государственного управления по принятию и разрешению споров из административно-правовых отношений возбуждается по поданной в установленном законом порядке жалобе заинтересованного субъекта. Соответствующий акт органа административного управления обжалуется в вышестоящий орган государственно-административного управления, по отношению к органу, вынесшему обжалуемое решение. Но, заметим, что в отношении споров из административно-правовых отношений может быть и как судебная юрисдикция, так и юрисдикция органов управления, т. е. органов исполнительной власти.
Юрисдикционную деятельность осуществляют различные субъекты, которым действующее законодательство предоставляет юрисдикционные полномочия. Эти субъекты не создают в процессе своей деятельности правовых норм, а применяют процессуальные нормы к конкретным фактам. С такой позицией в целом можно было бы согласиться, но определение административной юрисдикции только как вида правоохранительной деятельности, на наш взгляд, спорно. Можно полагать, что основой юрисдикционной деятельности может быть деятельность правоохранительная. Но, при этом важно учитывать, что эти виды деятельности не являются тождественными, а термин юрисдикция часто стал определяться учеными как подведомственность (многие источники определяют указанный термин в словарях как подсудность). При этом, несогласие может вызывать и ограничение термина «административная юрисдикция» рамками понятия «юрисдикционная деятельность», т. е. деятельность по принятию, рассмотрению и разрешению споров (дел) об административных правонарушениях. Юрисдикционная же деятельность тоже по сути осуществляется и при процессуальном производстве по рассмотрению жалоб (вне зависимости от субъекта, который осуществляет юрисдикционную деятельность), когда даётся юридическая оценка поведения тех или иных субъектов.
Возникновение споров вследствие управленческой деятельности объясняет, почему данный вид юстиции называется административной [5].
В ходе юрисдикционной деятельности происходит и разрешение индивидуально-определенных споров (дел), и к рассматриваемым фактическим обстоятельствам происходит применение соответствующих правовых норм. Но юрисдикционная же деятельность — это совершенно иной вид деятельности правоприменительной, и потребность в ней возникает лишь тогда, когда происходит совершение правонарушений или же допускаются нарушения субъективных прав, а также законных интересов заинтересованных участников рассматриваемых общественных правоотношений.
При этом порядок рассмотрения и в конце концов разрешения индивидуально-определенных споров (дел) при наличии условий правомерности поведения субъектов права, а также при возникновении различных правовых конфликтов, имеющих отличия по целям, их задачам, нахождения в иерархии механизма (системы) правового регулирования, и роли уже служебной в системе административно-управленских форм воздействия непосредственно на поведение субъектов общественных правоотношений.
Существенны отличия и в нормах права, применимых при т. н. «положительной» деятельности по применению норм права, с одной стороны, а также при деятельности юрисдикционной — уже с другой стороны. В первом случае происходит реализация норм, устанавленных в субъективных правах обязанностях участников, субъектов права, то в случае втором — это те нормы, которые определяют вид, а также размер правовой (юридической) ответственности субъектов, применяемой к правонарушителю, а также процессуальный порядок и соответствующий размер возмещения причиненного правонарушением вреда. В 1-ом варианте соответствующие уполномоченные органы и их должностные лица осуществляют организацию реализации п норм права для других субъектов права, а во 2-ом случае — осуществляют устранение т. н. аномалии, которая возникла в процессе реализации норм права [13]. Следовательно, можно сделать вывод. что юрисдикционная деятельность рассматривается как совершенно особенный вид деятельности уже правоприменительной, в лице компетентных, уполномоченных субъектов.
По итогам выполненного анализа всех рассмотренных позиций по вопросам административной юрисдикции в итоге можно сформулировать ряд выводов:
1. Административно-юрисдикционную деятельностью необходимо определять как урегулированную нормами административно-процессуального законодательства процессуальную деятельность специально уполномоченных органов, должностных лиц, связанной с порядком принятия, рассмотрения и разрешению административно-правовых споров, и в процессе которой ставится юридическая оценка поведения субъектов рассматриваемого спорного правоотношения;
2. Субъекты, которые осуществляют юрисдикционную деятельность, являются и органы исполнительной власти, и также судебные органы. Суда РФ входят и в систему (структуру) органов административной юрисдикции, и также в общую систему (структуру) органов административной юстиции. Отметим, что судебные органы, которые наделены соответствующей компетенцией по рассмотрению дел об административных спорах, при осуществлении указанной юрисдикционной деятельности также осуществляют судебный контроль (надзор) за деятельностью государственных (муниципальных) органов исполнительной власти, и при этом дают юридическую оценку деятельности указанных исполнительных органов.
По вопросам организационно-структурной характеристики института административной юстиции существует две позиции, касательно практической организации института административной юстиции.
Первая позиция состоит в подчинении всех вопросов (споров) публичного права компетенции судов общей юрисдикции, а второй — в подчинении указанных вопросов компетенции администрации в форме особых, специально созданных судебно-административных коллегий, учрежденные в составе соответствующего субъекта административного управления (т.н. доктрины специально созданных административных судов и квазисудебных органов). Указанным позициям в принципе соответствуют также две системы организации деятельности административной юстиции на практике: специализированные административные суды; и специальные, особые судебно-административные коллегии, сформированные в рамках органов административного управления [6].
В нашей стране пока только ведется поиск адекватных вариантов наиболее эффективных форм организационной модели института административной юстиции как формы защиты прав граждан, а также юридических лиц от возможных нарушений со стороны органов административного управления, а также их должностных лиц. Основной характерной чертой института административной юстиции является административно-правовой спор, который возник в области осуществления исполнительной власти. То есть основу судебного рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, составляет непосредственно административно-правовой спор.
Административно-правовой спор можно определить как отрицательное (негативное) отношение одного из субъектов спора, т. е. конкретного административного отношения, к юридическому факту, который явился основанием (причиной) для возникновения, изменения или же прекращения административного правоотношения. В материальном смысле рассматриваемые административные правоотношения базируются на юридическом неравенстве субъектов, в которых одна из сторон наделена административно-властными полномочиями, необходимых для осуществления исполнительно-распорядительных, а также контрольно-надзорных функций, другая же является только объектом административного управления. Если т. н. безвластная сторона добровольно отказывает подчиняться (нарушает предписанные ей нормы), или же властный субъект действует в нарушение своих полномочий, то возникает конфликт, который связан с административно-управленческой деятельностью органа государственного управления, местного самоуправления, или же другого органа, наделенного соответствующими контрольными функциями.
Литература:
1. Алёхин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право. — M.: Издательство «Зерцало», 2010. — 657 с.
2. Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Общая часть. — М.: БЕК, 2008. — 585 с.
3. Гаген В. А. Об административной юстиции. — Ростов: Северная типография, 1916. — 105 с.
4. Елистратов А. И. Административное право. Курс. — Вып. 2. — М.: ПМТ, 1911. — С. 84–91.
5. Исполнительная власть в России / Под ред. H. П. Бачило. — М.: ИГиП РАН, Юрист, 2010. — 408 с.
6. Коренев А. П. Административные правоотношения. — M.: Инфра-М., 2011. — 214 с.
7. Корф С. А. Научные труды. Т. I. — СПб.: Печать, 1910. — 388 с.
8. Ленин В. И. Полное собрание сочинений. — М.: Советская литература, Т. 2. — 616 с.
9. Салищева Н. Г. Актуальные вопросы административного производства // Законодательство. — 2007. — № 4. — С. 84–86.
10. Старилов Ю. Н. и др. Административная юстиция. — М.: Академия, 2008. — 152 с.
11. Старилов Ю. Н. Научные труды. Избранное. — М.: МГЮА, 2012. — С. 563 с.
12. Хаманева Н. Ю. Защита прав в сфере административной деятельности. — М.: Слово, 2008. — 163 с.
13. Харитонова Н. Н. Модели судебного конституционного контроля и опыт Российской Федерации // Право и политика. — 2009. — № 10. — С. 66–69.
14. Чечот Д. М. Курс административной юстиции. — М.: Наследие, 2006. — 405 с.
