В статье рассматриваются становление, развитие и современные проблемы административной юстиции. Автор анализирует зарождение административной юстиции в Российской Федерации, приводя практические примеры из эпохи Российской Империи, Союза Советских Социалистических Республик и современной отечественной административной юстиции. В ходе анализа накопленного Россией опыта, для наиболее эффективного механизма защиты прав, свобод и законных интересов участников административных и иных публичных правоотношений, автор приходит к выводу, что в судебной системе должны появиться административные суды.
Ключевые слова: административная юстиция, административное судопроизводство, государственное управление, функция судебного контроля, административные суды.
The article examines the formation, development and modern problems of administrative justice. The author analyzes the origin of administrative justice in the Russian Federation, giving practical examples from the era of the Russian Empire, the Union of Soviet Socialist Republics and modern domestic administrative justice. In the course of analyzing the experience accumulated by Russia, for the most effective mechanism for protecting the rights, freedoms and legitimate interests of participants in administrative and other public legal relations, the author comes to the conclusion that administrative courts should appear in the judicial system.
Keywords: administrative justice, administrative proceedings, public administration, judicial control function, administrative courts.
Начнем с того, что административная юстиция является один из самых важных правовых институтов любого государства.
Административная юстиция — это система публичных органов власти или судов основной задачей, которых является осуществление контроля за государственным или муниципальным управлением.
И. В. Панова отмечает: «что, в России накоплен огромный опыт функционирования института административной юстиции, который необходимо принимать во внимание при рассмотрении отечественного законодательства административного судопроизводства и административной юстиции в целом» [12].
Рассмотрим исторический аспект зарождения такого правого института, как административная юстиция.
Итак, еще в XV веке были предприняты первые попытки создания административной юстиции, выражалось это в принятии законов, которые регламентировали действия государственной власти по рассмотрению жалоб общественности, примером может послужить Судебник от 1497 года.
Со временем административная юстиция реформировалась и развивалось совместно с государством, например, в XVIII веке был вынесен «Указ об учреждении Правительствующего Сената и о персональном его составе от 1711» [4].
На правительствующий Сенат возлагалась обязанность по рассмотрению всех виды жалоб, по сути, в то время, Сенат выполнял функцию контроля за государственным управлением, сенат был несменяемым.
На смену Российской Империи пришло новое Советское государство, которое закрепляло свою форму управления и соответственно система, выстроенная в «имперский» период, была упразднена. «Административная юстиция рассматривалась, советским государством, как буржуазный институт» [13].
Как и в любом государстве, в Советском государстве образовывались процессы, вытекающие из административных правоотношений. В связи с чем появилась необходимость урегулирования данных отношений.
В 1964 году в Гражданском процессуальном кодексе были закреплены положения о спорах, возникающих из административно-правовых отношений, и дел особого производства, рассматриваемых по общим правилам судопроизводства, а в 1987 году был принят Закон, который закреплял порядок обжалования в суд неправомерных действий и решений должностных лиц, ущемляющих права граждан.
Очевидно, что и в современной России осознавалась необходимость законодательно закрепить административно-процессуальные отношения.
В начале XXI века в нижнюю палату представительного органа Российской Федерации от Верховного суда Российской Федерации поступил «проект федерального конституционного закона № 7886–3 «О федеральных административных судах в Российской Федерации»» [3].
По началу принятие данного закона поддерживалось, так как реально осознавалась его необходимость, ведь главный закон Российского государства закрепил важнейший принцип, согласно которому «правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом [1]».
Согласно проекту закона, федеральные административные суды должны были входить в систему судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.
Учитывая вышеуказанный тезис, важным аспектом построения правового государства является, в том числе и создание в России административных судов.
Основа для реализации данного предложения, закреплена на уровне высших нормативных правовых актов страны «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» это закреплено и в Конституции России и Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [1], [2]».
Закон в итоге принят не был, реализовать задуманное не представилось возможным, так как началось активное обсуждение «Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» [14].
В 2015 году Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации вступил был подписан Президентом Российской Федерации и соответственно вступил в силу.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации содержит алгоритм действий при рассмотрении административных споров, в частности, о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает: «что российское административное судопроизводство представляет собой деятельность Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий» [14].
К сожалению принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не привело к созданию административных судов, фактически, при принятии данного нормативного правового акта, судебная система была не затронута, так как данный акт систему судов не изменял. Многие нормы Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются точными копиями Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в редакции до принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Данный тезис подтверждала профессор А. Т. Боннер: «не может не поражать то обстоятельство, что очень многие, если не сказать большинство, положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по существу являются точными копиями норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации [5]».
Как указывала Л. А. Терехова: «многие российские ученные вовсе убеждены, что общая часть Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации создана не способом нормативных обобщений, а копированием Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации [7]».
Вместе с тем очевидно, что гражданское и административное судопроизводство — это совершенно разные правовые институты. Административное судопроизводство это неспор о праве, а судебный контроль в государственном и муниципальном управлении. У суда в административном споре активная роль.
А. Т. Боннер указывал: «что административное судопроизводство в России, в полной мере использующее гражданско-процессуальную форму рассмотрения дел, вряд ли может быть названо административно-процессуальной формой рассмотрения дел или административным процессом. Это по существу слегка подправленное гражданское судопроизводство [6]».
Отмечу, что в последние годы споров, возникающих из публичных правовых отношений становится все больше.
«По данным Верховного Суда Российской Федерации: за 2021 год, в судебном производстве находилось более 4,5 млн дел», все дела были рассмотрены согласно Кодексу об административном судопроизводстве» [9].
Такое количество дел влечет существенную нагрузку на суды общей юрисдикции, что в свою очередь приводит к затягиванию судебных разбирательств в административном судопроизводстве и соответственно нарушает права и законные интересы граждан и организаций.
В публичном споре субъект, который жалуется на орган власти или должностное лицо всегда «слабее» и если права гражданина или организации были нарушены, то защитить их может только суд, который в свою очередь и осуществляет функцию судебного контроля за государственным и муниципальным управлением.
Учитывая, что административная юстиция — это особый правовой институт, в котором частное лицо «слабая» сторона защищает свои права, свободы и законные интересы перед государственным управлением «сильной» стороной, то возникает повышенная сложность по содержанию и специфике рассмотрения таких дел. В свою очередь это требует определенной специализации судей, занятых разрешением административных споров. Данный тезис предполагает, то, что судьи, имеющие квалификацию конкретно в административном судопроизводстве более эффективно и без ошибочно будут рассматривать данную категорию дел.
Кроме того, судьи рассматривающие административные дела несомненно должны обладать специальными познаниями в сфере публичной власти, в том числе, большим подспорьем являлся бы опыт работы в органах публичной власти.
Как отмечает В. И. Майоров: «нередки случаи, когда гражданин подает административный иск, но суд заявление отклоняет по причине того, что дело нужно рассматривать в гражданско-правовом порядке. А вышестоящий суд отменяет это решение, указывая, что дело, напротив, необходимо решать в административном порядке. В таком случае у гражданина фактически отнимают право на судебную защиту» [11].
Вышеуказанные ситуации недопустимы, в связи с чем Верховный суд Российской Федерации вынес: «Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 августа 2017 года № 69-КГ17–17, из определения следует: что «права граждан не должны нарушаться в результате сомнений судов, затрудняющихся определить, в рамках какого судопроизводства необходимо разрешать дело» [10].
Подводя итог описанных выше фактов можно сделать однозначный вывод, что в России многократно формировались предпосылки к созданию административных судов. Разные факторы тормозили данный процесс, в том числе экономические и политические. В настоящих реалиях есть все предпосылки для модернизации такого правового института, как административная юстиции. Модернизация судебной системы, а именно создание административных судов улучшит механизмом защиты прав, свобод и законных интересов участников административных правоотношений.
Литература:
- Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс] «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // http://pravo.gov.ru/, (дата обращения 30.05.2024).
- Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 16.04.2022) «О судебной системе Российской Федерации» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 06.01.1997, № 1, ст. 1.
- Проект федерального конституционного закона № 7886–3 «О федеральных административных судах в Российской Федерации» // http://duma.gov.ru/ (дата обращения 30.05.2024).
- Указ Императора об учреждении Правительствующего Сената и о персональном его составе от 22 февраля 1711 года // https://www.prlib.ru/history/619074 // [Электронный ресурс] URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/senat1.htm.
- Боннер А. Т. Предисловие к учебнику по административному судопроизводству, или Краткая история российской административной юстиции // Вестник гражданского процесса, 2019. № 4. С. 44.
- Боннер А. Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации: миф или реальность? (или спор процессуалиста с административистом) // Вестник гражданского процесса, 2016 № 5 С. 51.
- Терехова Л. А. Дела из административных и иных публичных правоотношений в действующих процессуальных кодексах // 2020 — Современная кодификация цивилистического процессуального законодательства: влияние на правовую систему, юридическую науку и формирование комфортной юрисдикции: материалы VII Симпозиума журнала Вестник гражданского процесса / отв. ред. Д. Х. Валеев. Казань, 2020. С. 147.
- Треушникова М. К. Административное судопроизводство: учебник для студентов. Москва: Городец, 2017. 463 с.
- Председатель Верховного суда Российской Федерации рассказал об административном судопроизводстве в Российской Федерации (от 18.08.2022), https://vsrf.ru/press_center/mass_media/31486/?ysclid=lq8dyd0hv9564968531 // (дата обращения 30.05.2024).
- Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 29.08.2017 № 69-КГ17–17 «Апелляционным определением прекращено производство по делу о признании незаконными действий органа местного самоуправления, обязании устранить нарушения прав, свобод и законных интересов или препятствия к их осуществлению, поскольку дело не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства в связи с отсутствием спора о праве // https://www.vsrf.ru/lk/practice/acts// (дата обращения 30.05.2024.
- Майоров В. И., Денисенко В. В. К вопросу о возможности создания административных судов в России // Административное право и процесс, 2020. № 1. С. 36–40.
- Панова И. В. Административная юстиция // Право. Журнал Высшей школы экономики, 2020. № 2. С. 211–229.
- Статья из журнала: Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. – 1925. № 4. – С. 73.
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // http://pravo.gov.ru/, (дата обращения 30.05.2024).
