В отечественной науке административного права длительное время продолжается дискуссия о соотношении понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство». В научной литературе эти категории трактуются то как тождественные, то как взаимозаменяемые, то как частично пересекающиеся либо конкурирующие. Наличие устойчивой дискуссионной ситуации свидетельствует об отсутствии единого подхода к определению содержания каждого из рассматриваемых понятий.

Отечественное законодательство не содержит легального определения административной юстиции. Однако Конституция Российской Федерации (далее — Конституция РФ) в части 2 статьи 118 использует термин «административное судопроизводство», относя его к самостоятельным формам судопроизводства наряду с конституционным, гражданским, арбитражным и уголовным [1]. В результате термин «административная юстиция» сохраняет исключительно доктринальный характер и употребляется неоднозначно. Его содержание трактуется в зависимости от того, насколько широко понимаются предмет, субъекты и формы соответствующей деятельности. Расхождение между конституционной терминологией и научным дискурсом ставит вопрос об уточнении соотношения данных понятий, в том числе выяснение вопроса, совпадают ли они по своему содержанию и объёму либо административная юстиция представляет собой более широкое правовое явление, включающее административное судопроизводство в качестве одного из элементов.

В административно-правовой науке отсутствует единый подход к определению сущности административной юстиции и положения в системе отечественного права. Значительная группа учёных толкует содержание понятия «административная юстиция» в расширительном значении, как комплексный механизм разрешения публично-правовых конфликтов, который включает не только судебные, но и квазисудебные, а в отдельных случаях — внесудебные юрисдикционные процедуры [2]. Например, Н. Г. Салищева в ряде своих научных трудов [3–5] обосновывала необходимость комплексного подхода к пониманию административной юстиции. В трактовке Н. Г. Салищевой административная юстиция не сводится к рассмотрению дела судом. Она представляет собой более широкое правовое образование, включающее организационные и процессуальные механизмы обеспечения законности в сфере публичного управления.

И. В. Панова выделяет два подхода к определению административной юстиции — широкий и узкий [6]. В рамках широкого подхода к административной юстиции автор относит разрешение административных споров в специально установленном административном порядке как судебными органами, так и внесудебными (включая квазисудебные) административно-юрисдикционными органами. Панова И. В. подчёркивает, что административная юстиция и административное судопроизводство не тождественные категории, несмотря на непосредственную связь данных понятий, они не совпадают по своему содержанию и объёму [7,8]. Д. Н. Бахрах [9] также предлагает различать узкое и широкое понимание административной юстиции. В широком смысле он рассматривает её как судебную деятельность, возникающую по обращениям граждан и направленную на проверку законности решений, действий либо бездействия органов управления и их должностных лиц. К административной юстиции в ее широком значении, по мнению учёного, относятся также и отдельные гражданские дела, в которых заявлены требования к органам исполнительной власти. Ю. Н. Старилов [10] относил административную юстицию к институтам административного права. При этом, ученый характеризовал её как самостоятельное правовое образование. Он полагал, что данный институт реализуется в рамках как административно‑процессуальных, так и гражданско‑процессуальных правоотношений. В трактовке Ю. Н. Старилова административная юстиция выступает как особое направление судебной деятельности, ориентированное на разрешение конфликтов в сфере публичного управления. В свою очередь, И. Г. Пирожкова [11] указывает, что административная юстиция охватывает разрешение административных споров в специальном порядке и может осуществляться не только судами, но и внесудебными, в том числе квазисудебными административно‑юрисдикционными органами.

С точки зрения широкого подхода административная юстиция понимается не просто как вид судопроизводства, а как системный комплекс органов, процедур и норм, которые призваны обеспечивать не только судебный контроль за законностью действий публичной администрации, но и защиту права частных лиц. Эта деятельность может осуществляться как судебными органами, так и самостоятельно уполномоченными административно-юрисдикционными (квазисудебными) органами.

В узком понимании административная юстиция сводится к процедурному порядку разрешения публично‑правовых споров между частными лицами и носителями публичной власти, то есть к административному судопроизводству. К таким делам относятся, в частности, споры об оспаривании решений, действий либо бездействия государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. К сфере административной юстиции могут относиться и конфликты между самими публичными субъектами, если они связаны с осуществлением властных полномочий и защитой публичных интересов [12].

В исследовании 2023 года И. В. Панова [13] отмечает, что судьи и мировые судьи, рассматривая дела, урегулированные нормами административного права, могут выступать не только как субъекты судебной защиты, но и как органы, применяющие административную ответственность и иные меры административного принуждения. Автор подчёркивает, что административное судопроизводство не является элементом административного процесса.

Административное судопроизводство представляет собой установленный законом порядок осуществления судебной деятельности по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти обусловило его специальное нормативное регулирование. Основным актом в этой сфере является Кодекс административного судопроизводства РФ [14] (далее — КАС РФ). Вместе с тем особенности рассмотрения публично-правовых споров в сфере экономической деятельности регулируются Арбитражным процессуальным кодексом РФ [15] (далее — АПК РФ).

Рассмотрение административного судопроизводства требует учёта особенностей российской судебной системы. В государствах континентальной правовой традиции разграничение частного и публичного права нередко отражается в структуре судебных органов. В Российской Федерации такого организационного разделения в полной мере не сформировано: суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают как частноправовые, так и публично-правовые споры.

Часть 2 статьи 118 Конституции РФ закрепляет административное судопроизводство как самостоятельную форму осуществления судебной власти наряду с конституционным, гражданским, арбитражным и уголовным судопроизводством. Однако это конституционное разграничение не означает создания отдельной системы административных судов. В Российской Федерации административные дела рассматриваются судами разных юрисдикций в зависимости от предмета спора, состава участников и характера спорного правоотношения: Верховным Судом РФ в пределах компетенции, установленной законодательством о Верховном Суде РФ [16,17] и КАС РФ; судами общей юрисдикции по правилам КАС РФ; арбитражными судами по нормам АПК РФ при разрешении экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. При этом административное судопроизводство представляет собой не отдельную систему судов, а особую процессуальную форму осуществления судебной власти. Посредством неё собственно и реализуется административная юстиция, выражающаяся в разрешении публично‑правового конфликта, проверке законности актов и действий публичной администрации и защите прав и законных интересов участников соответствующих отношений [18]. Следовательно, административное судопроизводство — это законодательно установленный порядок рассмотрения публично‑правовых споров судами общей юрисдикции и арбитражными судами, не предполагающий в настоящий момент существования в РФ самостоятельной системы административных судов.

В широком доктринальном понимании административная юстиция включает не только судебное, но и внесудебное разрешение публично-правовых споров, которое осуществляется («как бы» судебными) квазисудебными органами. Данные органы призваны контролировать законность в сфере государственного управления, в том числе в процессе рассмотрения административных споров по процедуре, сходной с судебной. Квазисудебные органы обладают административно-юрисдикционными полномочиями, но не входят в судебную систему и не осуществляют правосудие. Данные органы могут действовать внутри органов исполнительной власти как его структурные элементы, либо создаваться как самостоятельные органы, связанные с отдельными публичными функциями. К ним относятся административные комиссии, антимонопольные органы, органы ведомственного обжалования, иные учреждения, уполномоченные разрешать отдельные категории публично-правовых споров. Полномочия квазисудебных органов устанавливаются законом или иным нормативным актом. Совокупность нормативных положений определяет правовой статус конкретного квазисудебного органа, его компетенцию, порядок создания и формирования, принципы деятельности, а также процедуру рассмотрения и разрешения споров. В пределах предоставленной компетенции квазисудебные органы рассматривают административные споры, возникающие в сфере публичного управления, и принимают решения, имеющие юридическое значение. Их юрисдикционная деятельность не относится к осуществлению судебной власти. Именно поэтому такие полномочия принято обозначать как «квазисудебные» («как бы» судебные), то есть внешне сходные с судебными, но не являющиеся правосудием. Правосудие может осуществляться исключительно судом [19].

Содержание дискуссии о включении квазисудебных органов в систему административной юстиции не имеет универсального ответа и зависит от исходной методологической позиции исследователя. В доктрине формулируется ряд аргументов в пользу включения квазисудебных органов в понятие административной юстиции. Во-первых, отмечается функциональное единство судов и квазисудебных органов, поскольку ими решаются такие сходные задачи, как рассмотрение публично-правовых споров, проверка законности решений администрации и восстановление нарушенных прав. Во-вторых, примеры из историко-правовой традиции как ряда зарубежных государств (Франция, Германия), так и отечественные исторические модели административной юстиции, содержат примеры административных трибуналов и иных квазисудебных органов, сочетавших управленческие и юрисдикционные полномочия, которые постепенно эволюционировали в полноценные административные суды [20]. В-третьих, отмечается единство досудебной и судебной защиты, поскольку по отдельным категориям споров установленное обязательное досудебное обжалование фактически связывает квазисудебные органы с судебной системой защиты прав. Внесудебная и судебная стадии в таких случаях выступают последовательными элементами единого механизма [21]. В-четвертых, квазисудебные процедуры нередко более доступны, позволяют разрешить спор оперативнее и с меньшими затратами, чем судебное разбирательство. Исключение процедур, реализуемых в квазисудебных органах, из системных элементов понятия административной юстиции по мнению ряда административистов не отражает фактически действующую систему защиты прав. Таким образом, включение квазисудебных органов в понятие административной юстиции обосновывается единством их правозащитной функции с судами, взаимосвязью досудебных и судебных процедур, а также большей доступностью и оперативностью внесудебного разрешения публично-правовых споров [22].

Сторонники узкого толкования понятия административной юстиции приводят в научных работах аргументы, которые характеризуют как доктринальные, так и практические риски расширительной трактовки.

Во-первых, ключевой признак дефиниции юстиции как правосудия в том, что оно осуществляется независимым и беспристрастным судом. В то же время, квазисудебные органы структурно встроены в систему исполнительной власти, и поэтом не обладают полной институциональной независимостью от неё. Если квазисудебный орган не будет соответствовать обязательным для его функционала критериям, то нельзя говорить о включении его в широкую трактовку административной юстиции. К таким критериям, которые должны выступать едиными стандартами для всех квазисудебных органов, относятся обеспечение: организационной и функциональной независимости от стороны спора; гарантий состязательности и равенства доступа к материалам рассмотрения; мотивированного решения и возможности его эффективного обжалования в суд; разумных сроков и публичности (в пределах нормативно допустимого). Без данных критериев квазисудебная процедура превращается в административное рассмотрение жалобы без достаточных гарантий. Такая ситуация не может быть отнесена к понятию «юстиция». Включение таких органов в понятие административной юстиции создаёт риск смешения принципиально двух разных по своей природе механизмов: судебного контроля (внешнего по отношению к администрации) и административного обжалования (внутриведомственного контроля).

Во-вторых, также указывается, что расширительная трактовка административной юстиции, охватывающая и квазисудебные процедуры, потенциально снижает уровень процессуальных гарантий и стандарты судебной защиты. Если разрешение спора административной комиссией и разрешение спора судом — явления одного порядка, то стирается качественная грань между ними, что не соответствует конституционному праву на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) [19].

В-третьих, квазисудебные органы действуют на основе разнородных процедурных регламентов, закрепленных в как в законодательных актах, так и в актах подзаконных (например, Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [23], Постановление Правительства РФ от 30.04.2018 г. N 533 «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов)…» [24]; Приказ Минэкономразвития России от 04.05.2012 г. № 263 «Об утверждении Порядка создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости и признании утратившим силу Приказа Минэкономразвития России от 22.02.2011 г». [25] и др.). Единый нормативный акт, который регулирует деятельность всех квазисудебных органов по разрешению административных споров отсутствует. Также остается неясной нормативная основа для концептуального объединения деятельности квазисудебных органов с судебным порядком. Поэтому объединение принципиально различных процессуальных режимов квазисудебных и судебных органов в рамках толкования единого понятия «административная юстиция» носит во-многом искусственный характер [11].

Анализ российского законодательства показывает, что законодатель преимущественно придерживается узкого, процессуального понимания административной юстиции, фактически связывая её с административным судопроизводством. Это подтверждается тем, что в Конституции РФ закреплен термин «административное судопроизводство» (ч. 2 ст. 118), но не используется понятие «административная юстиция». Кроме того, КАС РФ регулирует именно судебный порядок рассмотрения административных дел и не охватывает деятельность внесудебных и квазисудебных органов. Административное судопроизводство в его позитивно-правовом значении понимается как урегулированный КАС РФ (а в части экономических споров — АПК РФ) процессуальный порядок рассмотрения и разрешения административных дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Данное понятие имеет чёткие формальные границы. Оно охватывает исключительно судебную деятельность, осуществляется в строго установленных процессуальных формах и ограничено компетенцией судебных органов.

Такой подход имеет положительную сторону. Он обеспечивает определённость терминологии и чётко устанавливает процессуальную форму судебного рассмотрения публично-правовых споров. Однако одновременно подобный подход к пониманию содержательной сути административной юстиции оставляет за пределами как законодательной, так и доктринальной конструкции иные механизмы защиты прав, действующие в сфере публичного управления. В результате административная юстиция рассматривается преимущественно через деятельность судов, тогда как роль административных и квазисудебных органов остаётся недостаточно систематизированной. Это сужает научное понимание административной юстиции и затрудняет формирование единых подходов к защите прав граждан и организаций во взаимоотношениях с публичной администрацией.

Проведённый в настоящей статье анализ позволяет рассматривать «административную юстицию» и «административное судопроизводство» как взаимосвязанные, но не тождественные категории. Считаем, что соотношение исследуемых понятий следует раскрывать через модель пересекающихся множеств. В данной модели административное судопроизводство образует центральный, наиболее формализованный элемент административной юстиции, поскольку осуществляется независимым судом и предполагает наличие развитых процессуальных гарантий: состязательности, равенства участников, обязательности судебного акта и возможности его принудительного исполнения.

Вместе с тем содержание административной юстиции не может исчерпываться судебной деятельностью. Принадлежность квазисудебных и досудебных механизмов к административной юстиции рекомендуется определять не формальным статусом органа, а таким функциональным критерием как осуществление деятельности по разрешению административно-правового спора между частным лицом и публичной администрацией. Необходимо учитывать направленность такой деятельности на проверку законности административного акта и восстановление нарушенного права [26]. Квазисудебные процедуры нельзя приравнивать к административному судопроизводству. Квазисудебные органы обеспечивают доступность и оперативность защиты, рассматривают значительное количество жалоб, снижают нагрузку на суды и позволяют учитывать особенности отдельных сфер, включая антимонопольные, финансовые и налоговые отношения. В связи с этим их можно рассматривать как предварительный или досудебный контур административной юстиции, предваряющий административное судопроизводство. Квазисудебные органы не входят в судебную систему, не осуществляют правосудие и, как правило, не обладают такой же степенью институциональной независимости и процессуальными гарантиями, как суды.

Оптимальным представляется разграничение законодательного и доктринального подходов. На законодательном уровне термин «административное судопроизводство» должен использоваться в узком значении для обозначения судебного порядка рассмотрения административных дел. В научной доктрине «административную юстицию» целесообразно понимать шире, как комплексную систему судебных, досудебных и квазисудебных механизмов разрешения публично-правовых споров и контроля за деятельностью публичной администрации. Такое разграничение позволяет не только сохранить точность процессуальной терминологии, но и одновременно учитывать все реально действующие способы защиты прав граждан и организаций.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2 ФКЗ, от 21.07.2014№ 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Российская газета. 1993. № 237.
2. Калашник, Ф. А. Сущность административного судопроизводства. Соотношение понятий административный процесс, административная юстиция, административное судопроизводство / Ф. А. Калашник. — Текст: непосредственный // Право и управление. 2024. № 11. С. 273–281.
3. Салищева, Н. Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации / Н. Г. Салищева, Н. Ю. Хаманева. — М.: Академический правовой университет при Институте государства и права РАН, 2001. — 66 с.
4. Салищева, Н. Г. Административная юстиция, административное судопроизводство / Н. Г. Салищева, Н. Ю. Хаманева. — Текст: непосредственный // Государство и право. 2002. № 1. С. 5–11.
5. Салищева, Н. Г., Е. В. Абросимова Е. В. О некоторых вопросах административного судопроизводства / Н. Г. Салищева, Е. В. Абросимова. — Текст: непосредственный // Административное право и процесс. 2008. № 1. С. 2–5.
6. Панова, И. В. Административная юстиция /И. В. Панова — Текст: непосредственный // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2020. № 2. С. 211–229.
7. Панова, И. В. Административно-процессуальное право России / И. В. Панова. — 2-е изд., пересмотр. и доп. — М.: НОРМА, 2008. — 335 с.
8. Панова, И. В. Какая юстиция подходит для России? /И. В. Панова, А. Б. Панов. — Текст: непосредственный // Публичное право сегодня.2026. N 1. С. 79–90. N 2. С. 64–88.
9. Бахрах, Д. Н. Административное судопроизводство и административная юстиция / Д. Н. Бахрах. — Текст: непосредственный // Современное право. 2005. № 5. С.19–25.
10. Старилов, Ю. Н. Административное судопроизводство: учебное пособие для бакалавриата, магистратуры, специалитета по направлениям «Юриспруденция» и «Судебная и прокурорская деятельность» / Ю. Н. Старилов, С. Н. Махина, О. С. Рогачева и др.; под ред. Ю. Н. Старилова. — 2-е изд., пересмотр. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2025. — 624 с.
11. Пирожкова, И. Г. Квазисудебные институты в правовом пространстве: дефиниция и подходы к определению / И. Г. Пирожкова, А. Г. Карташова. — Текст: непосредственный // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2019. № 3(83). С. 49–54.
12. Ефремова, Е. А. Становление административной юстиции в России: этапы и особенности / Е. А. Ефремова. — Текст: непосредственный // StudArctic Forum. 2025. T. 10, № 4. С. 86–94.
13. Панова, И. В. Ещё раз об административной юстиции /И. В. Панова, А. Б. Панов. — Текст: непосредственный //Публичное право сегодня. 2023. N 1. С. 67–73.
14. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 г. N 21-ФЗ (ред. от 09.04.2026) // Собрание законодательства РФ. 2015. N 10. ст. 1391.
15. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 г. N 95-ФЗ (ред. от 26.07.2026) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30 ст. 3012.
16. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 г. N 1-ФКЗ (ред. от 04.08.2026) «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. N 1. Ст. 1.
17. Федеральный конституционный закон от 05.02.2014 г. N 3-ФКЗ (ред. от 04.08.2026) «О Верховном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. N 6. Ст. 550.
18. Ярков, В. В. Административное судопроизводство: учебник для студентов юридических высших учебных заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / В. В. Ярков. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Статут, 2021. — 662 с.
19. Леонов, Д. В. Квазисудебное разрешение административно-правовых споров в России на примере споров в сфере кадастровой оценки недвижимости /Д. В. Леонов. — Текст: непосредственный // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2020. № 1 (220). С. 77–82.
20. Зеленцов, А.Б., Ястребов, О. А. Современные модели административно-процессуального регулирования: опыт сравнительно-правового исследования /А. Б. Зеленцов, О. А. Ястребов. — Текст: непосредственный// Право. Журнал ВШЭ. 2022. N 3. С. 96–131.
21. Давыденкова, У. А. Досудебный (административный) порядок обжалования действий и решений органов публичной власти / У. А. Давыденкова, С. Л. Мельник — Текст: непосредственный // Вестник науки. 2025. № 19 (93) Т.2. С. 395–400.
22. Голубош, О. С. Возможности внедрения концепции квазисудебного порядка разрешения публично-правовых споров в российской правовой системе / О. С. Голубош. — Текст: непосредственный // Юридическая наука. 2024. № 8. С.58–64.
23. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 04.08.2026) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
24. Постановление Правительства РФ от 30.04.2018 г. N 533 (ред. от 12.12.2022) «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), о внесении изменений в постановление Правительства РФ от 09.01.2009 г. N 14 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства РФ» // Собрание законодательства РФ. 2018. N 19. Ст. 2755.
25. Приказ Минэкономразвития России от 04.05.2012 г. № 263 (ред. от 26.04.2018) «Об утверждении Порядка создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости и признании утратившим силу Приказа Минэкономразвития России от 22.02.2011 г». // Российская газета, 03.08.2012. N 177.
26. Бондарь, Е. В. Виды и процедуры разрешения административных споров / Е. В. Бондарь. — Текст: непосредственный // Молодой ученый. 2026. № 16 (619). С. 244–249.