В статье рассмотрены основные изменения в сфере государственных закупок в части планирования, проведен обзор практики планирования заказчиками потребностей.
Ключевые слова: государственные закупки, методы планирования, план закупок, план-график закупок.
Тhe articlelooks for main revisions of federal purchases in planning aspects. The review of different practices in requirements planning of customers is held in the article.
Key words: federal purchases, methods of planning, purchases’ plan, schedule of purchases.
Система закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд представляет собой уникальный инструмент, посредством которого происходит взаимодействие органов власти, государственных предприятий, корпораций с предпринимательскими, коммерческими структурами. На законодательном уровне стоит задача выстроить это взаимодействие таким образом, чтобы обеспечить компонент двусторонней конкурентоспособности: со стороны власти и со стороны бизнеса. Конкурентоспособность регионов одного и того же уровня означает, что они конкурируют за предоставление основных условий функционирования бизнес-структур на их территории. Субъекты бизнеса при прочих равных условиях выбирают тот регион, в котором достигнут оптимальный уровень сочетаемости таких факторов, характер которых либо объективный (природные ресурсы), либо субъективный (институциональные факторы). Конкурентоспособность бизнеса — это те потребительские свойства конкретного товара (услуги), которые отличаются от аналогичного товара (услуги) конкурента по степени соответствия общественным потребностям. Властные структуры определяют на основе совокупности этих свойств ту бизнес-структуру, которая максимально удовлетворяет региональные нужды на взаимовыгодных условиях. Обеспечение такой двусторонней конкурентоспособности за счет систематизированного подхода к каждому этапу закупок повышает их качество и эффективность.
Актуальность заявленной темы подтверждается происходящими в настоящее время качественными изменениями в системе государственных закупок Российской Федерации, а также модернизацией механизмов взаимодействия государства и бизнес-структур. С 1 января 2014 году в силу вступил новый ФЗ № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон), который определяет дополнительные инструменты планирования государственных закупок. Особенно важным, в рамках закона, стал переход от понятия «государственного заказа» к понятию «государственных закупок». Термин «заказ» носит больше планово-административный характер, что является негативным фактором в развитии элементов рыночной экономики, в то время как «закупки» подразумевают отношения между поставщиком и заказчиком, выстроенные на принципах совершенной конкуренции.
В соответствии с положением статьи 1 Закона, его действие распространяется на отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, а также на повышение эффективности и качества осуществления закупок. В этой же статье Закона выделены основные этапы, которые являются ключевыми факторами повышения качества государственных закупок. В их числе выделен этап планирования закупок.
Планирование является отправной точкой в обеспечении государственных и муниципальных нужд. Качественно спланированные потребности заказчиков, закрепление этих потребностей в утвержденной форме, заблаговременное планирование объемов и сроков закупок являются залогом успешного функционирования контрактной системы. Через планирование реализуются основные принципы, закрепленные Законом.
Для понимания заявленной темы необходимо определить, какими способами и при помощи каких механизмов осуществляется непосредственно деятельность заказчиков в рамках планирования. Во 2 главе Закона определены инструменты, элементы планирования, а также требования, предъявляемые к заказчику на этапе планирования. Среди инструментов планирования Законом предусмотрены:
- план закупок;
- план-график закупок.
Однако необходимо отметить, что план закупок станет обязательным для заказчиков только с 2015 года при планировании закупок на 2016 год. В переходный период (2014–2015 гг.) планирование происходит только посредством формирования план-графиков закупок в порядке, действовавшем до вступления в силу 44-ФЗ.
На федеральном уровне Правительством РФ утверждаются:
- требования к форме планов закупок, планов-графиков закупок;
- порядок размещения планов закупок, планов-графиков закупок в единой информационной системе (далее — ЕИС);
- общие требования к порядку формирования, утверждения и ведения планов закупок, планов графиков закупок для обеспечения нужд субъекта РФ, муниципальных нужд.
Такой комплекс требований позволяет унифицировать систему государственных закупок, систематизировать работу поставщиков и заказчиков, а также ликвидировать злоупотребление в сфере закупок, делая процесс их осуществления более прозрачным уже на стадии планирования. В перспективе, с введением идентификационного кода закупки и указанием его заказчиком в плане и план-графике закупки, процесс идентификации закупки и, как следствие, анализ и контроль ее заметно упростится.
Сложно оспорить тот факт, что, чем тщательнее разработан план, чем точнее он сбалансирован с бюджетом, и чем выше процент его выполнения, тем более эффективно будет осуществляться закупочная деятельность в целом. Заказчик разрабатывает план закупок — организационную схему работ по организации и осуществлению закупок товаров, работ и услуг с описанием и детализацией важнейших задач и процедур, касающихся закупок и порядка их проведения. При построении плана определяющим показателем является временной аспект — конкретный момент времени, в который продукция должна быть получена заказчиком.
Безусловно, существует комплекс проблем, с которыми приходится сталкиваться заказчикам на этапе планирования: это и методика планирования, и объем подготовительных работ, а также особенности документации. Методика планирования является ключевым элементом и заслуживает более детального изучения. Перед заказчиком возникает глобальная проблема — «как планировать свои закупки?». В теории планирования выделяются такие методы, как:
- программно-целевой;
- балансовый;
- нормативный;
- вариантный. [5], [4, c. 12]
Все эти методы интегрируются в систему планирования государственных закупок. Программно-целевой метод — это основа осуществления государственных закупок. В системе планирования Законом выделяется обоснование закупок (ст.18, глава 2), которое предполагает формулирование заказчиком цели закупки. Балансовый метод планирования означает, что план закупок товаров, работ, услуг обосновывается путем составления балансовой ведомости, в которой предварительно определяются потребности заказчика и допустимый объем источника удовлетворения этих потребностей, а затем выявленные ресурсы увязываются с расчетными потребностями, т. е. балансируются. Также в планировании закупок наблюдается стоимостной метод — статьей 22 Закона закреплены положения относительно начальной (максимальной) цены контракта и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком. Более того, пункт 2, части 1, статьи 22 закрепляет нормативный метод как метод определения начальной (максимальной) цены. Помимо этого, статьей 22 предусмотрено нормирование в сфере закупок, что также непосредственно относится к процессу планирования. Нормирование в данном случае означает закрепление четких требований к закупкам, а также нормативные затраты, связанные с осуществлением закупки. Вариантный метод планирования не находит своего отражения в существующей системе планирования, поскольку вариативность в планах закупок и план-графиках становится деструктивным элементом в рамках обеспечения принципа единства контрактной системы. Однако вариативность в существующей модели закупочной деятельности отражается в возможности внесения изменений в документацию закупок по части планирования в установленных случаях.
Особое внимание планированию в системе государственных закупок уделяет и зарубежная практика. Федеральная контрактная система США берет свое начало с 1921 года и нормативно регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа FAR (Federal Acquisitions Regulations), которые содержат более четырех с половиной миллионов норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа. Система планирования в ФКС США включает два этапа: прогноз закупок и составление индивидуального плана закупки. Данные документы готовит каждый государственный заказчик в США. Прогноз закупок (процент экономии, процент заключенных контрактов и т. д.) основывается, в первую очередь, на план-графике размещения государственного заказа.
В рамках российского законодательства о контрактной системе также предусмотрено составление план-графиков государственными заказчиками. Основная задача такого плана — сформировать и предоставить поставщикам агрегированную информацию об объеме, способе торгов, стоимости планируемых государственных закупок в органах власти и т. д. Тем не менее, оказалось недостаточным составление только план-графиков, и в новом Законе предусмотрено четкое нормирование этапа планирования.
На всероссийском форуме «ГОСЗАКАЗ 2014» в г. Москве администрацией города было отмечено, что за счет системы государственных закупок «для Москвы сберегается каждый четвертый рубль и, благодаря этой системе, Правительство г. Москвы способно инвестировать в инфраструктуру города десятки, сотни миллиардов рублей, сэкономленных на государственном заказе». Соответственно, можно сделать вывод о том, что местные власти заинтересованы в развитии инструментов качественных закупок.
В г. Москве функции по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для нужд заказчиков города Москвы возложены на Департамент города Москвы по конкурентной политики (далее — Заказчик). Проведем оценку качества планирования данного Заказчика.
По данным плана-графика закупок на 2013 год было выявлено, что заказчик планировал 87 позиций. Однако опубликовано было только 40 закупок (45,9 %). Структура опубликованного плана соответствует утвержденной форме плана-графика. Тем не менее, в течение 2013 года было размещено менее половины планируемых закупок, что говорит о низком качестве планирования. В открытом доступе отсутствует информация о причинах выявленной ситуации, что также свидетельствует о неэффективности деятельности Заказчика. Говоря о сроках размещения закупок, необходимо отметить, что все размещенные закупки были опубликованы в сроки, указанные Заказчиком в плане-графике. Соответственно, все потенциальные участники торгов имели полный доступ к лотам.
В настоящее время сложно говорить о проблемах, связанных с реализацией норм нового Закона, поскольку еще прошел довольно малый срок для вступления в силу всех его норм в полном объеме. Тем не менее, можно выделить наиболее уязвимые стороны по вопросам планирования.
Во-первых, формальность в составлению планов и план-графиков закупок. Необходимо создать условия, мотивирующие заказчика максимально эффективно планировать свои закупки. Эта эффективность заключается в четком определении заказчиком своих потребностей и максимальном их удовлетворении.
Во-вторых, недостаточная персональная ответственность заказчиков за несоответствие требованиям, предъявляемым к планам закупок. Необходимо отметить, что работа в данном направлении в настоящее время ведется. Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации разработан законопроект [2], в соответствии с которым предлагается установить административную ответственность за нарушения должностными лицами законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок при их планировании. В частности, речь идет о включении в план закупок объекта или объектов, не соответствующих целям осуществления закупок, повлекшем признание закупки необоснованной. За такое деяние предполагается наложение штрафа в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб. или дисквалификация на срок до одного года. Включение в план закупок объектов, не соответствующих требованиям к закупаемым заказчиком товару, работе, услуги или нормативным затратам на обеспечение функций, повлекшего признание закупки необоснованной, в соответствии с проектом закона влечет штраф в размере 30 тыс. руб. или дисквалификацию на срок до одного года. Кроме того, особо важен пункт о нарушении сроков при планировании контрактов, и, главным образом, сроков размещения закупок.
В-третьих, переходный период 2014–2015. Данный аспект стоит рассматривать с точки зрения организационных вопросов, с которыми уже сталкиваются и столкнутся в будущем многие заказчики. В этот период заказчики по отдельным вопросам будут еще руководствоваться прежними положениями. Обязательное планирование закупок вступает в силу лишь в период с 2015 на 2016 года. Соответственно, есть целый год для «шлифовки» механизмов планирования с одной стороны, но с другой — целый год не будет обеспечено должным образом структурирование плана закупок, что автоматически ведет к снижению качества закупочной деятельности.
На основе данных, опубликованных на основном официальном сайте государственных закупок, за 2013 год было заключено 3 710 518 контрактов (с отечественными участниками торгов), общей стоимостью свыше 10 триллионов рублей. Для сравнения, доходная часть бюджета РФ в 2013 году составила 12,7 триллиона. Таким образом, объем средств, аккумулирующихся в рамках государственных закупок, должен быть строго подконтрольным. Основные механизмы, обеспечивающие этот контроль, — качественное планирование закупок, открытость и прозрачность торгов, общественный контроль. Качественный внешний контроль и персональная ответственность заказчика за нарушение норм Закона позволят создать механизм эффективных государственных закупок, который в свою очередь обеспечит полноценное функционирование органов государственной и муниципальной власти.
Литература:
1. Федеральный Закон № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»: текст. — М.:Эксмо, 2014.-240с.
2. Проект ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Единый портал: http://regulation.gov.ru/project/12924.html?point=view_project&stage=2&stage_id=9314
3. Антонов В. И., Киселева О. В. Зарубежный опыт регулирования размещения государственного заказа и возможность его использования в российской практике [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.science-education.ru/109–9274
4. Мамедова Н. А. Федеральная контрактная система: обеспечение государственных нужд. Проблемы теории и практики управления. 2013. № 10. С. 39–48.
5. Савакина Р. В. Планирование на предприятии: Учебник.–М.: Издательско-торговая редакция «Дашков и К», 2013. — 324с.
6. Официальный Общероссийский Сайт: www.zakupki.gov.ru
7. Сайт Департамента по конкурентной политике города Москвы: http://tender.mos.ru/
8. Сайт Единого портала Российской Федерации: http://regulation.gov.ru/
